【转载】史育龙 - 《中国农村经济》 2002年

 一、昌城镇：分散办的案例

昌城镇所在的山东诸城市位于山东半岛东南部。上世纪90年代初，昌城镇中小改制曾闯出全国闻名的“诸城模式”。昌城镇面积120平方公里，辖78个行政村，户籍人口万人，农户万户。镇驻地包括昌城、西老庄等14个行政村，面积9平方公里，建成区面积2平方公里。驻地人口万人。全镇有农业人口万人；有耕地万亩，人均耕地亩。昌城镇不通铁路，没有重要矿产资源，但近年来非农产业与小城镇建设都搞得颇有特色。

昌城镇曾有过6家镇办，村办大约有130多家，到20XX年已经全部改制为股份制或私营。6家镇办除泸河集团发展壮大，成为全国轮胎行业的一支重要力量外，其余几家基本上都退出了市场。镇办工业一支独秀的特征，使镇驻地没有形成集中分布的工业小区。两大支柱泸河集团和得利斯集团（原先为村办）处在镇驻地的东西两侧。

泸河集团和得利斯集团是昌城镇最大的两家，均进入全国乡镇500强的排行榜。其中，泸河集团为化工行业第二名，得利斯集团为全国151家农业产业化重点龙头之一。得利斯集团的前身是20世纪80年代由该镇西老庄村（镇驻地西侧）集体创办的一家面粉厂，厂址选在紧邻镇驻地的西老庄村。现在经过多次改扩建，已成为国家大型一级集团。其主导产品“得利斯”系列肉制品在国内具有相当高的知名度。目前，昌城镇的城镇建设也已延伸到了西老庄村，得利斯集团可以看作是设在镇驻地的村办。

泸河集团为1986年建厂的镇办福利，主要生产摩托车内胎。当时的36名职工中有一半为残疾人。目前泸河集团已发展成为员工3600人、资产亿元的国家大型二级。占地28万平方米，所在地道口村在镇驻地以东约2公里处。

近年来，全国许多地方的小城镇都纷纷规划建设工业小区，以吸引乡镇进镇。在昌城镇新修订的总体规划中，泸河集团所在的东老庄村、道口村及其周边地区被确定为工业用地，即道口工业小区。但该小区与其它地方工业小区在运作上存在两个显著不同的特点。首先，与其它地方常用的“圈地挂牌、搞基础设施建设、建标准厂房、对外招商”的路子不同，在小区范围内看不到达到“X通一平”的土地和大片的标准厂房，周围还是一片片农田和莱地，整个小区基本上处在虚设的状态。用当地领导的话说，是随时做好开发的准备，但镇政府不预先为小区建设投入资金。一旦出现合适的开发项目，镇政府能够以最快的速度，办好全部手续。同时，借助于项目业主的经济力量，迅速开工建设。其次，对于本镇的已有，昌城镇没有制定与其它地方一样的政策，强制要求其改扩建的新增厂区或生产线必须进入小区。该镇鼓励进入小区，但不是通过行政命令的方式，而是尊重根据自身情况作出最后的决策。在目前大多数乡镇用地规模偏高的情况下，这一政策有一定的现实意义。

在这种背景下，20XX年，得利斯集团投资亿元建成年加工生猪150万头的宰杀加工厂。泸河集团也投资亿元扩建载重汽车和轻卡轮胎生产车间。这两个大项目均在原厂区就地扩展。昌城镇第一家合资坤力玩具公司也在原址完成了新厂房扩建。整个道口工业小区只有一家由东老庄村一名海外归来的学子创办的生化制剂有限责任公司。

  二、孙耿镇：集中办的案例

山东济阳县孙耿镇地处济南市域黄河北岸，东北距县城20公里，南距济南黄河大桥10公里。全镇面积69平方公里，辖45个行政村。总人口万人，其中农业人口万人。

1991年以前的孙耿是一个典型的农业镇，种植业是主要的支柱产业。80年代中后期，各村也陆续办起了40多个小型。但由于种种原因，大多数后来都相继退出了市场。

1992年，新一届党委、政府在邓小平南巡讲话精神的鼓舞下，按照专家的指导意见，将原先位于镇域中心位置的镇政府驻地向西迁移2公里到104国道旁。与此同时，采取了“邻村换地，集零为整”的办法，按人均亩（约占全镇人均耕地数量的1/20）的面积，沿三条线路由远到近从各个村调地，最后把各村调出来的土地集中到104国道两侧，设立开发小区，作为城镇发展用地和各村共有的乡镇用地。全镇参与集地的43个村共集中土地1535亩。

集地完成后，除一定面积的土地（事先确定为人均亩）属于全镇的公共用地外，其余土地不改变所有权，但不区分各村的具体地块。由镇经委牵头，各村以地（每亩地计算股本6000元）入股，成立了股份制济南三利达开发有限责任公司。公司负责土地的经营开发。各村按照“先有项目先选位置”的原则，在开发区内使用与调出土地面积相当的地块，发展村办，或引进外资办。对小区尚未利用的土地，由公司以优惠条件承包给农民耕种。

三利达公司投资1700多万元，基本完成了小区内的道路、供水、供电、通信等基础设施建设。同时用税收优惠、低标准收费和高效率办事等措施优化软环境，吸引来开发区落户。

在此后几年里，开发区引进了三株药业有限公司、中意合资济南赛诺富隆化工有限公司、泰富隆有限公司等前来落户。本镇的一些小型村办也纷纷进入开发区，一时间形成了热气腾腾的开发局面。全镇的工业总产值从1991年亿元迅速增加到1995年的亿元。据调查，在1996年上半年的鼎盛时期，仅三株集团雇用的当地农民工就达3000人，月工资800元左右。在小区从事第二、第三产业的本镇农业剩余劳动力有600人左右，来自镇外的有2500人以上。镇财政和县财政也因三株集团的超常规发展而迅速好转。

始料不及的是，作为孙耿产业发展旗舰的三株集团，在保健品市场的激烈竞争中，只用三年时间就走完了由盛到衰的全过程。许多规划蓝图都未及实现，便过早地走向衰落，甚至连当地政府给予的政策优惠都没有到期。三株集团的衰落，对孙耿镇的发展是致命的一击。生产规模大幅度收缩，工人被辞退，厂房闲置。受三株集团的影响，其它一些开发项目，如旅游度假村工程、蔬菜批发市场也相继下了马。多家银行的营业机构也因业务量锐减而陆续撤走。本镇南街村的私营汽车配件厂，曾经是孙耿镇的第一纳税大户，也在进入小区几年以后，退回到了村里。孙耿镇十分壮观的小城镇建设规划，目前也大都变成了远景规划。

孙耿镇用“集地”的方式促进乡镇集聚发展、进而带动小城镇发展的案例，得到了许多专家的高度评价。他们认为，这是一个政府以最低的费用与农民进行土地交易，从而在短时间内无痛苦地完成工商业资本原始积累的典型案例，认为这是中国农村基层干部群众对改革与发展的又一创造，具有一定的国际比较意义（温铁军，1996）。也有学者认为，孙耿案例为广大分散的、具有社区属性特征的乡镇找到了一种通过低成本方式实现集聚发展的路子，可以有效解决乡镇发展中非农化与城镇化脱节的问题（曹广忠，1997）。

  三、大唐镇：市场导向下的产业集聚案例

位于浙江中部的诸暨市大唐镇被誉为“中国袜业之乡”。该镇年产袜子20亿双，其产量占全国总产量的70%，年产值达到30亿元。以大唐镇为中心，在诸暨形成了覆盖12个乡镇，年产量为60亿双、产值达90亿元的袜业生产和销售基地。该基地的生产、销售和出口规模均居全国之首。20XX年大唐镇人均国内生产总值达到万元；农民年人均纯收入9520元，为全国平均水平的倍。目前，在全镇6万多总人口中，户籍人口与外来人口比例已经达到1:1。袜业劳动力已经占劳动力总数的90%。

大唐镇袜业最初是从修理袜机起步的。其袜业的生产工具从最初的手摇袜机过渡到电动袜机，再发展到目前的电脑袜机。在以大唐镇为中心的12个乡镇范围内，万台袜机分布在120个村，涉及农户1万多户、劳动力15万人。与袜业生产相配套，大唐镇还有丙纶丝生产线40余条，种类加弹机1200余台，橡筋机800余台；年生产丙纶长丝1万余吨，各类加弹丝6万余吨，橡筋线5000吨。该镇是国内规模较大的丙纶丝、涤纶高弹丝、橡筋线生产基地，其产品除内部消化化，还有部分外销。围绕袜业生产，在大唐镇形成了5个市场：轻纺原料市场、成品袜市场、袜机市场、联托运市场和劳动力市场。大唐镇袜业已经形成了由袜子生产及原料、机械、市场、服务等相关产业组成的产业群，形成了一个袜业地方生产系统。在此基础上，组建了一个占地700亩的大唐袜业特色工业园区，现年产值达10亿元。在工业园区的带动下，周边地区也开发了面积为1600亩的工业基地。在大唐镇还成立了袜业协会。

  四、对三个案例的分析

这三个案例，均出现在我国经济发达地区的传统农业区，具有相似的区域背景和发展条件。这三个镇与该地区的中心城市济南、潍坊和杭州的距离都在100公里以内，应当说它们均处在十分有利于小城镇成长的位置上。

农业生产经营的分散性与以非农产业为基础的城镇经济之间的矛盾，决定了在传统的农业地区，非农产业的发展规模对小城镇建设的基础作用。许多学者认为，中国农村在过去20年迅猛工业化的同时，之所以没能出现城镇化的同步发展，农村工业化的分散进行是一个重要原因。对于造成农村工业过度分散的成因，研究结论普遍归之为乡镇的社区属性，以及土地村集体所有的制度。这种制度决定了将办在家门口是有效降低成本的好办法。无论是村集体兴办，还是本村个人办，在本村以外的任何地方落脚，无论采取哪种方式使用土地，都不如在本村范围内来得方便和成本低。因此，即使有集聚发展、分享规模经济的意愿，也会由于缺少实现低成本集聚的土地制度安排，而被迫作出就地分散发展的选择。显然，现存的土地制度和管制模式阻碍了乡镇集聚，进而间接地影响到了小城镇的发展。

孙耿案例的意义在于通过社区成员全体、自愿、平等的“集地”行动，为乡镇集聚提供了一个发展空间。这种集地模式依然保持了各村对所占份额土地的所有权。由于几个大的进入，集地在短时间内取得了显著的效果。但由于三株集团的迅速衰落，以及由此引发的联带效应，给集地行动带来了巨大的影响。主要表现在：①集中到104国道两侧的1535亩地，至今还有300多亩地没有用，且基本处于撂荒状态。②各村从集地中获取的收益有限。据镇领导介绍，“集地”以来，各村从中获益主要是累计减免“三提五统”300多万元，人均100元左右。③现有对于进入开发区缺少信心。例如，前面提到的南街村的那家私营汽车配件厂，曾在开发区租用厂房，但几年后，又退回到村里。这家至今对于开发区“火”的时候的高房租仍心有余悸。由于南街村距开发区很近，这家回到村里，租用本村的20亩地，租费很低廉。因此，这家现在对进入开发区没有兴趣，觉得在村里办没有什么不便。

孙耿通过集地实现集聚发展的思路，有效地解决了因村对乡镇驻地的土地使用没有发言权，而普遍倾向于把建在本村的问题，其方向无疑是正确的，设计也十分精巧。但也必须看到，首先，当以三株集团为首的大发展势头正猛的时候，由于“蛋糕”迅速被做大，一切都被罩上了美丽的光环。但当这种有影响力的走向衰落时，城镇的发展就会遭受重创。其次，在孙耿集地过程中，注册的由镇经委牵头成立的股份制公司，减免本应由镇财政所面向村民收取的“三提五统”，并以此作为股东的收益，在操作上也有可商榷之处（注：面对强大的农村基层政府，为了避免平调土地而设计的“集地”方案，似乎在实践中也难免走向自己的反面。显然，对农村基层政府与农民之间关系的设计定位，是这一问题的关键所在。）。

昌城镇走了一条与孙耿镇截然不同的路子。当圈地、挂牌、搞通平工程等建设工业小区的措施在许多地方蔚然成风，甚至一些地方采取行政手段强制发展工业小区的时候，昌城镇没有盲目跟风，而是根据本镇两大已经形成的空间分布的格局，以及内部用地较为宽松的实际情况，用虚拟的方式发展工业小区。在没有明确招商目标的情况下，政府不对小区基础设施进行高标准投入，避免出现政府举债或在先期大量投入的情况下，没有项目跟进的尴尬局面。在采取各种优惠政策积极吸引新建进入小区的同时，鼓励而不是强迫进入小区。政府为创造环境，但决不越俎代庖，真正把作为市场经济体制下的经营主体，尊重经营者根据自身情况作出的选择，较好地处理了政府与的关系。前面提到的三个老20XX年都在原地有新上的扩建项目，而进入工业小区享受优惠政策的新建经营状况也不错。正是这些的持续发展，为城镇发展打下了基础。

大唐镇的成功在于从一个不起眼的袜子中做出了大产业。其产业发展给小城镇建设和发展带来的成功可归结为以下方面：①选择了劳动密集、市场广阔、技术含量不高的低门槛日用品产业，使得产品具有从高端市场到低端市场的广阔适应性，因此，容易在市场中立足并得到发展，并为未来的技术进步留有充分的发展空间。②在一个产品的带动下，通过市场链条的连接，在区域范围内迅速形成由众多及其多样化产品构成的产业集群。由于具有高度的产业关联，间的合作与竞争成为促进技术进步的重要力量。③这一产业集群的主体是大量规模小、分布均匀的家庭。这些与周边地域的形成了明显的劳动分工系统。这一劳动分工的结果是，使产业从原料生产到袜子生产再到印染、包装、销售等各个环节密切，形成了以袜子生产为核心的多种产品、多样产业和服务功能完善的络体系，从而促进了该体系的整体竞争优势。在此基础上，建设袜业特色工业园区，就是水到渠成的事了。④伴随着产业集群的出现，市场建设迅速跟上，从而形成生产与销售相互促进的良性循环。在大唐镇，围绕袜业已形成了五大市场。这4个特点，也是浙江许多发展较好的小城镇共同具有的。

为什么在浙江、江苏等省取得成功的乡镇工业小区模式，在孙耿出现了“失灵”现象？这是值得人们深思的。笔者认为，江浙地区的工业园区建设，是在当地乡镇充分发展的基础上取得的。大量的发展到一定规模后，自身就有了集聚的要求。尤其是在浙江，许多地区已经形成了以进入门槛较低的普通消费品为特色的产业，以同类产品生产自发聚集为特征的“块状经济”格局。在此基础上，通过政府引导，同类进入特色园区，不仅有助于共享基础设施，还可以收到促进技术进步、推广新品种的效果。因此，这种顺应产业发展内在要求的做法，必然受到的欢迎。

孙耿的失败，首先，在于作为孙耿队伍旗舰的三株集团，在行业特性上有缺陷。孙耿人至今仍认为三株集团的衰落是偶然因素使然。其实，在全国保健品行业里由“明星”变为“流星”的又何止三株集团一家？客观因索使三株集团成为孙耿镇最重要的产业基础力量，就意味着孙耿镇的前景与三株集团一样充满着风险。如果孙耿镇“集地”的最大收获不是三株集团，而是另外一个如得利斯、大唐袜业这样能够带动当地相关产业发展，形成产业集群的大，孙耿镇的今天可能又是另外一番情景了。

其次，孙耿在当地非农产业发育非常不充分的情况下实施的制度创新，意在为集聚创造条件，但事实上没能起到这个作用。三株集团异忽寻常的增长速度，使无论是投资者、家还是领导者的信心，都在互相传递过程中被放大。这些信心的市场效果之一就是，迅速地拉动了当地的生产经营成本，前面提到的南街村汽车配件厂的经历就说明了这一点。显然，当地非农产业没有得到充分发展是造成孙耿镇经济发展失利的主要原因。在此情况下，试图以超前的制度创新为集聚发展创造条件，虽然其动机、目标与方向无疑是正确的，而且在制度设计上也得到了许多专家的高度评价，但实践效果却出乎人们的预料。

三个案例从不同的角度反映出产业基础对于小城镇发展的基础意义，也说明制度创新在一定条件下可以促进产业发展，但不能取代产业发展。这三个形成明显反差的案例中隐含的深层次问题是：在乡镇集聚发展这一问题上，制度创新与产业基础二者之问，谁更优先？浙江、江苏等地近年来通过乡村土地整理，将置换出的非农建设用地指标集中到镇驻地创办工业园区的做法，其中不难看到孙耿镇“集地”的影子。由于浙江、江苏等地创办的工业园区较好地适应了当地非农产业充分发育的情况，以及众多希望通过集聚促进发展、取得规模经济的内在要求，因而，这些园区普遍获得了成功。它们的成功表明，在产业基础得到充分发展的情况下进行制度创新，这既是创新者的理性选择，也使制度创新具有更强的生命力。

  五、启示与结论

1.在现行的土地制度和政策环境下，在人均耕地面积较大的传统农业地区，土地制度对小城镇发展的约束作用相对较小。影响小城镇发展的关键因素，不是土地，而是。由于决定经营状况的因素十分复杂，在创造出有利于乡镇集聚发展的制度环境之后，集聚并不必然导致经营状况的改善。因此，从理论上看，有助于集聚从而有助于小城镇发展的工业园区模式，在实践中并不能必然带来小城镇的持续健康发展。

2.各地设立工业园区，要避免形式化。在目前各地为了引进资金、技术等稀缺资源，与当地富余的劳动力资源相结合的“饥渴”远未得到缓解的情况下，土地的过量供给、甚至在不恰当的区位的供给也往往不可避免。因此，设立工业园区容易演化成为一个比较形式化的问题。例如，在一些地方挂了牌子，圈了地，却没有进驻“园区”。这种现象并不罕见。

3.在推进城镇化过程中，小城镇政府要注意结合自身实际进行制度创新。由于目前地方政府的资源调动能力仍然十分强大，因此，各地区在政府主导下进行制度创新，必须有十分谨慎和周全的设计，才能保证其创新的持续性和有效性。小城镇政府只有在对自身情况作出透彻分析和准确把握的前提下，才能设计出准确有效的发展模式和具体路径。

4.非农产业的充分发育，是小城镇发展的基础。在乡村非农产业得到充分发展的地区，制度创新会带来显著的效果。但在非农产业发展滞后的区域，让产业得到充分的发育，应当是比制度创新更加优先的任务。作为小城镇发展基础的非农产业，不能过份倚重于一些增长性很好但持续性较差的行业。

5.由相关度较高的产业形成的产业集群，具有较强的空间集聚效应。从不同的产业发展形态来看，以一个产业为核心，向上下游和相关产业扩展形成的产业集群，要比由多个关联度较差的更容易实现空间集聚，从而能够有力地带动小城镇发展。工贸一体的小城镇要比纯粹的工业镇更加有利于集聚人口，发展第三产业。

【参考文献】

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