1906年，清政府经历了甲午战争、百日维新、义和团运动等事件以后，内忧外患，迫于当时国内外形势，颁布“预备立宪”诏书，准备效仿欧洲列强的君主立宪等相关制度。同年9月16日，总理大臣奕劻、孙家鼎、瞿鸿机等人将《行政裁判院官制草案》的关于设立行政裁判院和受理行政诉讼的方案正式呈奏朝廷。《行政裁判院官制草案》虽是法律草案，未来得及实施。但草案具有重要的历史意义，从该草案前言、立法原则、内容来看，也不愧是一部具有一定现代意义的行政诉讼法（“民告官”法律）。
一、草案立法前言。
1、简要介绍中国设置传统。
奕劻、孙家鼎、翟鸿机在谨按中提到：“唐有知献納使，所以申天下之冤滞，达万人之情状，与御史台并列”。他们介绍到，中国唐朝的时候就设置有知献纳使，可以申天下冤屈案件，与御史台一起可以起到监督官吏的作用。
2、介绍国外通行做法。
三大臣在谨按中提：“今各国有行政裁判院，凡行政各官之办理违法致民人身损害者，该院得受其呈控而裁判其曲直”。介绍说，西方列国一般设有行政裁判院，行政机关违法行为导致当事人的人身受到损害的，裁判院可以受理当事人起诉并进行公正裁判。
3、英国、美国、比利时和意大利、法国等国的行政裁判制度都存在很大的弊端。
英国、美国、比利时存在的主要问题是“以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜”。意大利、法国等存在的问题是“以行政衙门自行裁判 ，其弊在于专断”。
4、“唯奥、德、日本等国特设行政裁判衙门，既无以司法权侵害行政权之虞，又免行政官独断之弊，最为良法美意。今采用德奥日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法、防吏度蠹，似于国家整饬纲纪、勤恤民隐之至意不无裨益，是否有当，仍请钧裁。”《行政裁判院官制草案》主要模仿德、奥、日本这些国家，认为这些国家的司法权不会随意侵害行政权，又可以避免行政权独断之弊端。
二、立法原则。《行政裁判院官制草案》比较系统地参考了欧美日国家行政诉讼的程序与原则，确立的主要原则有:
第一，受案范围采取概略加列举主义原则。《草案》规定:“行政裁判院掌握审判裁决行政各官员办理违法致被控诉案件”、“行政裁判院应行裁判之事件如左:一、奉特旨饬交裁判之事件；二、关于征纳租税及各项公费之事件；三、关于水利及土木之事件;四、关于区划官民土地之事件；五、关于准否营业之事件。”
第二，一审终审及不得请求再审的原则。《草案》明文规定:“行政裁判院判决事件，原告及被告人不得请求复审。”
第三、涉及高级别官员的采取直接诉讼主义与申诉前置主义原则。《草案》第十条规定:“凡呈控事件关系阁部院及各省将军督抚暨钦差官者，准其径赴行政裁判院控诉;此外，必须先赴各该行政长官衙门申诉，如不得直，可挨次上控以至行政裁判院，不许越诉。
第四、行政裁判院人员的回避原则。《草案》第14条规定:“行政裁判院签事以上各官，十裁判案件应行回避者如左：一，事涉本身及亲属例应回避者;二，事为该员所曾经预闻者;三，事为该员原任行政官时所曾经办理者。签事以上各官，遇裁判案件有上一情节者，原被告均得具星声明请其回避。”
三、关于立法内容。《行政裁判院官制草案》共制定21条规定，内容分别为：
1、第一条规定了行政裁判院的管辖权及审判权，即行政裁判院掌握审判裁决行政各官员办理违法致被控诉案件的权力。
2、第二条、第三条、第四条、第五条、第六条、第七条规定行政裁判院的官员设置及机构组成，即：行政裁判院由正副使各一人、掌佥事三人、佥事12人以及别置一二三书记官、录事若干人组成；正使为全裁判院的长官，总理全院事务；遇有重要事件，可会同副使具奏，并得自请入对。副使协助正使，并监督本院各员；正使遇有事故，副使可代行职权。掌佥事掌理行政裁判事务；佥事同理行政裁判事务。
3、第八条规定了行政裁判院于本院与京外各衙门有关涉事件，可分别咨行札饬办理。
4、第九条、第十条规定行政裁判院受理案件的范围。即奉特旨饬交裁判之案件；关于征纳租税及各项公费之案件；关于水利及土木之案件；关于区划官民土地之案件；关于准否营业之案件。行政裁判院受理奉旨交办案件、税收案件、行政收费、水利土木案件、官民的土地确权案件、是否准许营业的行政许可案件；涉及阁、部、院及各省督军、督抚暨钦差官为被告，也可以提起裁判申请。
5、第十条规定提起行政诉讼的诉讼程序。以阁、部、院及各省督军、督抚暨钦差官为被告的，可以直接向行政裁判院提起诉讼；提起裁判，不得越级起诉，必须先向各该行政长官衙门申诉，如还是不服衙门长官处理，可依次向上控诉，最后才是向行政裁判院起诉。
6、第十二条规定行政裁判院组织及裁判方式，确立了少数服从多数原则。行政裁判院审理案件，由正使、副使、掌佥事、佥事以会议形式作出判决；意见不一致时，以多数意见决定；当意见不一致，且各方人数相同无法作出决定时，由担任议长的正使决定。
7、第十三条规定裁判结果的处理方式。如裁判案件属于细故，则由行政裁判院自行判结，并按月汇奏一次；如果案件涉及行政官员枉法营私裁判的，一经审查核实，由正副使联衔奏参，请旨惩处。
8、第十四条规定了行政裁判院佥事及以上官的回避制度。佥事及以上官存在有事涉本身及亲属、事为该员所曾经预闻、事为该员原任行政官时所经办理三种情形之一的，应该自行主动回避，原被告也可以申请具有回避情形的裁判官回避。
9、第十五条规定了一审终审制度。也就是说行政裁判院作出判决的案件，原告、被告两方当事人均不得请求复审、再审。
10、第十六条确立了行政裁判院裁判官身份独立原则。行政裁判院佥事以上官，均不得兼任其它官职，亦不得为资政院参议院参议员。
11、第十七条、第十八条规定了掌佥事、佥事在任10年俸满之后，准迁其它衙门官职；在任内有卓著业绩的，由正使出具考语，奏请加衔加俸，以资鼓励。行政裁判院佥事以上官，非犯刑法及处分则例者，不得罢黜。处分条例另外制定。
12、第十九条规定书记官的职务。书记官分为一、二、三等，由正使、副使指挥，料理俗务。
13、第二十条规定录事的职务。录事，承上官之命令，缮写文件，料理庶务。
14、第二十一条规定正使可拟定行政裁判院办事章程，请旨裁定；正使需会同修律大臣制定《行政诉讼法》咨送阁议后，奉旨裁定后，再奏请钦定施行日期。
四、行政裁判院法官的级别及职责。
1、正使，从一品；（总理全院事务；遇有重要事件，可会同副使具奏，并得自请入对。）
2、副使，正三品；（副使协助正使，并监督本院各员；正使遇有事故，副使可代行职权。）
3、掌佥事，正四品；（掌佥事掌理行政裁判事务。）
4、佥事，正五品；（佥事同理行政裁判事务。）
5、一等书记官，从五品；（由正使、副使指挥，料理俗务。）
6、二等书记官，从六品；（由正使、副使指挥，料理俗务。）
7、三等书记官，从七品；（由正使、副使指挥，料理俗务。）
8、录事，八九品。（服从上级命令，书写文件，料理庶务。）
杨昉汀 / 浙江之星律师事务所
