县域营商环境评价思路与优化经验（一）——各级营商环境评价的对比思考

       郡县治，天下安。县制设立是千百年来中国地方政权建设最为稳定的体制安排，县域治理也是国家治理体系中最为基础和十分关键的环节。基于新时代经济转型升级和高质量发展的客观要求，县域经济发展作为推动国民经济发展重要一环和决胜全面建成小康社会主阵地的重要意义。2021年，对我国营商环境建设而言同样是非常重要的一年，《优化营商环境条例》正式落地实施，对表对标国际国内先进水平，全国各地都把落实国务院《优化营商环境条例》作为一件头等大事，倾力打造市场化、法治化、国际化营商环境，以更大力度为各类市场主体投资兴业破堵点、解难题。中国迎来新的发展命题，疫情防控常态化与优化营商环境如何有效结合，考验着各地政府的智慧和能力。而中国各县区的营商环境评价和优化应当结合其发展需要提供专项定制服务，达到“‘以评促改’、‘以评促优’”的效果，促进县域营商环境进一步优化提升。”

      要想较为全面地了解县域营商环境评价的思路和实际优化办法，本篇分享我们先从三个层面来看待营商环境评价。

第一是自上而下的评价层级。

      从世界评价层级来看，世行营商环境评价体系在精不在多，在指标选择、样本类型以及样本数量方面追求少而精。指标方面，以横跨企业全生命周期，包括“开办企业、办理施工许可证、电力供应、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”等10个领域作为评价指标。样本类型方面，同一指标取在各经济体中均存在且最为普遍的企业类型或是案例类型。样本数量方面，单个经济体以其最大商业城市或是最大两个商业城市作为研究范围。世行评价注重无感化评价，世行营商环境评价过程非常低调，不过多宣扬，不搞大规模调研，在外界完全没有感知的情况下将整个评价完成。世行营商环境评价的一个基本理念是制度评价，领导可能更替频繁，做法也会因人而异，只有制度相对稳定，才是可靠的。

                                                                                       图1 世界银行营商环境评价指标体系

      从我国评价层级来看，我国营商环境评价由国家发展和改革委员会组织评价，从2018年开始逐步扩大到全国各省及自治区、直辖市。我国营商环境评价的核心出发点为：以“放管服”为主要抓手，推动资源配置和企业行为的市场化，强化事中事后监管，不断提升政务服务能力和服务水平，推动我国营商环境持续改善。在《中国2020年营商环境评价报告》中，强调评价的常态化机制，并且逐步推进到评价全覆盖；强调优秀地方形成可复制推广的创新做法和改革经验；强调典型案例的形成和政策的良好落地。报告并未把重点放在各省及自治区、直辖市的排名，也未将不同省份的环节、耗时、成本等纳入考评中，而是着重在各指标的便利度水平和创新做法上给予展示，考评并不是要将谁好谁不好放在一个框架的竞技场中优胜劣汰，而是美美与共，尊重原创性和差异化探索，共同探讨合理有效的营商环境优化路径。

                                                                                           图2 我国营商环境评价新增指标

      从地方各级的评价来看，由于地方各级需要对应国家、世行的评价体系，所以整体来看会在上级评价指标体系作为基本的基础上，进行一定范围内可预期可调取的指标调整和增减。

                                                                                         图3 地方评价新增示例指标（部分）

      第二是东西差异的评价差距。2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》（以下简称为《条例》），成为全球首部国家层面优化营商环境的专门行政法规。为促进《条例》更好落地见效，受国务院委托，在国务院办公厅政府职能转变办公室的指导下，国务院发展研究中心对《条例》实施一年来的情况进行了评估。国务院发展研究中心副主任张军扩表示，《条例》落实工作呈现出东部地区示范领先，中西部和东北地区积极跟进等特点，不同地区间落实进展不平衡，而且呈现梯度推进格局。东西差异的评价差距主要是因为各地的客观原因和主观原因所致，从客观原因来看：营商环境的好坏其实是和基础条件有关的。企业感受到有的地方过去本来就做得很好。像东部一些经济比较发达的地方，政府的服务意识、执法方面过去就比较好，有基础，比如执法能力、服务水平、财力等；企业对营商环境的感受就是地方政府的服务，减税降费到不到位、支持到不到位，和地方财力有很大关系，清理账款拖欠，也和地方财力有很大的关系；从主观原因来看：一些地方对营商环境优化工作的理解不够透彻，有时候只关注那些有明确要求做的任务，对一些更加重要的、实质性的工作关注度不够，推动力度也欠缺，“以评促评”的现象依然未得到完全改善。再比如，由于东部地区企业集成度较高且注册流程相对规范，单就以企业员工社保和住房公积金一块对比，由于该项非强制企业缴纳，而营商环境评价的重点对象为中小微企业，中西部地区大多数类型企业为了削减自身经营成本，往往不会为员工缴纳社保和住房公积金，自我未来保障意识不高的劳动者往往只看到眼前到手的收入。而东部特别是沿海城市的就业人群普遍意识较好，且原有企业保障监管更为成熟，绝大部分企业的运转是规范的。由此本应评价的部分二级指标项由于地方发展的普适性未达到评价要求而导致全面评价“流产”，加之基层部分工作人员未实际站在企业（行政相对人）角度考虑问题，仅仅站在行政审批者角度看待整个办事流程，这样会把将来应做到的事情片面理解为不可能这样做，思想固化往往是评价结果不尽人意的原因之一。由此造成了先进地方不断汲取经验优化地方不断向前，欠好地方由于局限于自身经济发展环境而止步不前甚至退步。

                                                                      营商环境评价实地调研—纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行

      第三是区域先行先试的评价断层。笔者认为营商环境的评价应当积极借鉴毛主席“从群众中来，到群众中去”的理论。

      在谈及党和社会问题时，毛泽东协调了民主与专政的关系。他的这一理论框架的核心是群众路线，正如他所写到的：

      “在我们党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。”（摘自《邓小平传》）

      在营商环境评价过程中，由于《条例》的自上而下，制度和办法的自上而下，很多县域的制度都是参照、落实、印发上级文件，笔者在接触评价初期也曾认为上级若无下级必失的想法，但是没有调研就没有发言权，当我真正去到各个评价的县城去了解真实情况的时候，除了深感基层工作人员的辛苦和对营商环境工作的努力以外，也让我改变了上级若无下级必失的看法，地方“放管服”井然有序的推进以及部分县区的先试先行其实是领先的，虽然这些县区地处我国边陲，在省内的经济发展和基础设施建设也相对滞后，但是正是由于其特殊的地理位置和特殊区位条件，这里是区位条件而不讲区位优势，这些县区往往成为国家级或省级的改革试点，“联合验收”、“先建后验”、“一业一证”等工作推进有声有色，这些先行先试的权利让部分县区在地（州）市一级的营商环境评价中脱颖而出，这种领先是合理的，所以评价一定要贯彻“从群众中来，到群众中去”的理念，评前多调研，评时心有数，评后无诟病。

（分享人：普宇伟）