秦自商鞅变法以后，不仅实行了普遍土地国有制，而且国家还直接控制经营着面积相当广大的土地，且多良田。王翦数次向秦王政请美田宅，秦简-仓律指出政府握有利田。皆可证。这些国营土地的经营管理、收益分配等经济大权统由中央的内史来统摄。国营土地上的收益是国库收入的主要财源之一。
琴国营土地就其类别来说可分为三：一为农业耕地、二为园囿、牧场，三为山林川泽等自然资源
1、国营农耕地
秦简--仓律共二十六条，据考证，其中有五条是关于国营耕地的耕种、收获、收益的积存和管理以及种子留存诸方面的立法。秦国营耕地的收益，入国库公仓，不入王室。
2、国营牧地
中央王室有禁苑，昭王时，有五苑，至始黄时益多。商鞅变法后，在集小乡邑聚为县的过程中，各级政府圈占了村社牧地，设官分职专门管理。秦律所示，县有苑蔷夫，在其下有苑计，县设司马一职，专理牧业。国家还组织有将牧公马牛游牧于各地的大牧群。这些公马牛，除了供军需、官府车乘用以及交通运输之外，就是以牛田于国营耕地，同时，也假借于民间。
3、山林川泽等资源
秦孝公以后，对于山林川泽等等自然资源的处置，或附于田土以授予，或由国家设时禁，统一管理与开发，或由国家一山泽而专利。
国营耕地，就其发展趋势来说，是逐渐向私营土地转化的。这个转化的速度，当战国之时，在各诸侯国间有不同。魏国对于国有土地处理笔记草率，常因细故，动辄大量赐田，国有土地丧失快，对于农民的份地授田，不久便已无法维持。当秦昭王时，就有人指出，三晋之民已是上无通名，下无田宅。秦则不然，控制甚严，虽有名田宅以家次的原则，但却不轻赐人，以王翦之功，于田宅尚需数请，而秦王却终不与。终秦之世，尚有不少官田遗留给汉家。
