一、网络中立争论的历史脉络

近年来，在西方社会尤其是美国，关于“网络中立”的讨论沸沸扬扬，已不局限于产业界，而成为社会公众普遍关注的热点话题。12月15日，共和党主导的FCC（Federal

Communications Commission），废除2015年奥巴马时期FCC确立的网络中立规则，再次引起社会舆论风潮。

关于“网络中立”的讨论，早在2000年前后，就开始在美国兴起。首先是法学界，一些倡导自由主义互联网法学家，如Lessig、Lemley、Tim

Wu等系统阐述网络中立理念，认为建立一个开放的、非歧视的互联网接入市场，有助于提升整个社会的福利。但以FCC（联邦通讯委员会）为代表的监管部门，在00年代前半段，主张对互联网接入服务实施轻管制，将其归类为《1934年电信法》Title

I 类（信息服务），不适用严格管制的普通承运人规则。

从00年代后半段开始，随着视频、P2P等内容和应用的流行，互联网接入服务商（ISP）与内容提供商（ICP）之间冲突加剧，ISP通过屏蔽、限流等方式对后者进行限制。在此情况下，2010年，民主党主导下的FCC首次通过了被称为“网络中立”的原则，要求ISP禁止屏蔽或降速合法网络内容，并将其网络管理活动透明化。但该网络中立规则没有将无线网络纳入同等管制框架下，也没有禁止ISP对ICP收取额外费用。所以该“网络中立”实际上是照顾各方利益的结果，并非严格意义上的“网络中立”。即便如此，联邦法院也判决FCC越权，认为ISP只有被归类为Title

II（基础电信服务），FCC才拥有监管权力。

吸取失败教训，2015年，借助奥巴马的力挺，民主党主导下的FCC再次出台新规，将ISP归类为《1934年电信法》Title

II(基础电信服务)，纳入公用事业。这样FCC就获得名正言顺的管制权力，同时将移动宽带也纳入到电信服务中。本次新规，要求ISP不得对特定互联网内容或服务封锁、限流，或者提供付费的“快速通道”，确立更加严格的“网络中立”规则。

2017年，特朗普政府任命Ajit Pai为新任FCC主席，在共和党占主导地位的情况下，FCC投票决定废除“网络中立”规则，将ISP重新归类为Title I（信息服务），并将其对ISP的监管权转移到联邦贸易委员会(FTC)，政策又一次回摆。

二、网络中立争论的背景

一是互联网技术的进化。00年代初以来，以BitTorrent为代表的P2P应用、网络视频应用开始兴起并广泛流行。据Cisco数据，2016年，视频流量已占到全球消费互联网流量的73%，并且仍在大幅增长。Netflix和Google旗下的YouTube是两个流量大户，在2013年的流量就占北美互联网流量的一半。亚马逊和Facebook的流媒体视频同样在持续增长，给ISP的基础设施及网络运营能力带来前所未有的挑战。Netflix、Google等大型互联网公司均曾与ISP签订协议，以提升数据传输质量。另一方面，对网络运营商来说，检测数据包的能力的提升，为其防范、过滤网络流量创造了可能。

二是互联网产业变迁。随着互联网应用层的爆发，运营商逐渐沦为流量管道，收入也从运营商向互联网应用平台转移。在运营商看来，自己承担了大量的基础设施投资，最后收入的大头却被内容和服务商拿走。但在管制规则方面，运营商面临的监管规则相对几乎不管制的内容和服务商更加严格。作为市场驱动的主体，网络运营商通过价格和服务的差异化对产业变迁作出回应。另外一个举措是跨业经营，尤其是2015年以来，主要的网络运营商均有大的动作，

Comcast收购梦工厂，AT&T收购Direct

TV和时代华纳，Verizon收购雅虎和美国在线，既提供互联网接入服务，又提供丰富的媒体内容，与Google、Netflix、亚马逊等互联网内容和服务公司正面竞争。后者担心ISP对自己内容优先对待，造成不公平竞争，这恐怕是大型互联网公司此次旗帜鲜明支持网络中立的深层原因。毕竟Google、Facebook、Netflix等公司此前在网络中立立场上多有摇摆，而且常常与ISP合作，获取网络传输优势。

三是社会文化因素。作为明确写入美国宪法第一修正案的言论自由权利在美国深入人心。此次FCC提出废除网络中立新规，引发民众对其可能造成损害言论自由的广泛担忧，短时间内就收到数百万条公众意见，创历史之最。而且互联网从诞生之日起，就是一个开放的体系，互联网分层设计、端到端的架构，要求网络运营商只传送流量，不对网络进行控制。此外互联网的诞生地、互联网最初的参与者都决定了自由主义成为互联网文化基因的重要一面。

四是政党政治分歧。两党对网络中立各执一端，但都以自由作为各自的立论基础。实际上二者谈论的自由并不是一回事，共和党的自由更多着眼经济自由，主张对产业轻管制，所以其反对网络中立，避免对网络运营商过多干涉。民主党的自由更多着眼政治权利，强调社会多元化，希望通过网络中立，确保言论自由的环境，在经济上则倡导重管制，维护社会公平。对如今共和党主导的FCC来说，政策方向总体右倾，废除网络中立只是其互联网政策的一个方面，其他的比如在消除网络鸿沟方面，倾向通过税收等经济手段，刺激ISP投资于网络不发达地区，而不是像民主党倾向通过补贴贫困家庭，提高网络接入率。此外，在数据利用和行业兼并方面，也主张对网络运营商采取轻管制政策。

三、网络中立争论背后的核心以及政策目标

互联网内容和服务商，如Google、Facebook、Amazon等和一些自由主义法学家是网络中立支持者的典型代表。他们认为：

1、在当今时代，网络如此重要，理应如水、电一样，作为社会公用事业对待。网络中立能够确保所有人和网站都能平等地获取接入网络的权利。

2、推翻网络中立规则，ISP将能够对网络进行封锁、限速、付费优先，干预内容，损害言论自由和市场公平竞争。

3、互联网架构设计者之一Vincent

Cerf认为“互联网是分层的，IP协议是开放的。正因为如此，互联网没有中央管理的功能，也正因为如此，互联网成了创新的基地。人们可以在上面进行他们所能设想的任何活动，进行任何开发,发展任何合理的商业模式。”没有网络中立，新兴的创业公司可能会因为付不起更高的网络费用，难以同大公司竞争，从而放缓互联网创新速度。

互联网接入服务商、网络设备商和一些经济学家、工程师是反对网络中立的典型代表。他们认为：

1、电信运营商通过分级服务收取的额外费用可防止过度使用带宽，并且为更多的消费者提供宽带接入服务。

2、网络中立将阻碍ISP投入改造提升现有网络效率，投资未来网络创新，不利于缩小网络鸿沟。在2015年确立网络中立规则之前，美国网络基础设施建设取得巨大成就，人均投资达OECD欧洲成员国的1.5倍。而在2015年，美国宽带投资出现2009年以来的首次下降。

3、对网络传输质量和速度要求较高的产业，如自动驾驶、远程医疗、增强现实等，网络中立将不利于其发展和创新。

4、网络安全威胁的频发，需要对网络进行控制。

5、即使在严格的网络中立规则下，互联网也不是一个公平竞争的领域，大公司通过提供更多更好的服务器、购买高带宽服务以及自建CDN等方式，可以获得相对于较小竞争对手的性能优势。

安全与自由、公平与效率的争论，在理论上和现实中都是难解的课题。单一的网络中立和非中立难以实现各种利益和价值之间的平衡，也不利于实现社会整体利益的最大化。可以预见，此次FCC的决定将面临法院的挑战，而且当政党轮换之时，网络中立规则将再次面临调整。

公共政策是对社会价值的权威性分配过程，虽然从根本上说代表的是本阶级和集团的利益，但为维护其合法性，必然以社会公共利益最大化为基本目标。政策制定者需要在多重价值和利益之间进行权衡，防止被单一的利益集团绑架。透过网络中立争论的表象，我们可以将背后所隐含的价值概括为两方面：政治上，保障互联网安全、开放、自由；经济上，提高现有网络利用效率，促进未来网络投资以及内容和服务层的投资和创新。

一个最优的网络中立政策选择是综合考虑政治和经济两个维度，在维护互联网安全、自由、开放的基础上，提升网络利用效率，促进社会投资和创新。极端的网络中立和网络非中立难以兼顾这两个维度。

四、如何实现网络中立政策的核心目标

为实现上文的政策目标，需要设计一个制度和非制度结合的政策组合框架。

首先改进机制设计。Tim

Wu在阐述为何应当实行网络中立时，将网络运营商比作小岛到大陆的唯一一艘渡船，经营者不能拒绝搭乘也不能区别对待。但实际上渡船通常划分为不同价位的舱位，即使在水、电、燃气等公共事业领域，为实现社会福利最大化，也普遍实行差异化定价。在互联网接入服务领域同样可设计一个普遍服务和差异化服务相结合的机制，一方面，通过提供给用户最低服务质量的普遍服务，使一些付不起高速网络价格的的内容和服务提供商也能保证基本水平的网络接入，保障基本权利。另一方面，通过允许ISP提供差异化服务，刺激其提高网络管理效率和网络投资，同时满足内容和服务提供商的特殊网络需求。

其次重申监管部门（如FCC）对网络基础设施的监管权。网络运营商的纵向一体化经营和差异化服务可能会导致其在流量分配上歧视内容和服务商，造成不公平竞争，这时就需要政府规制政策来补充。

再次充分利用反垄断法，对所有反竞争的行为进行事后监督。值得注意的是大型互联网公司由于既提供平台服务又提供内容，也可能滥用其主导地位，打压竞争对手。在行业发展前期，政府通常以鼓励创新和提升效率为首要目标，对其实行宽松的监管政策。当互联网公司的平台服务足够成熟又足够重要，成为社会的基础设施的时候（正如今天网络运营商），将同样将面临中立的要求。此前Google、Amazon等已经在欧盟收到滥用主导地位的指控。

社会舆论是最后的保障机制。如果民众中能形成一种互联网就应当保持开放，公平接入，促进社会福利最大化，不应受个别公司任意操控的意识，将比任何成文的法律规则都有效。

当然以上只是重点着眼美国的一个普遍性的分析框架，在不同的社会背景下，政治环境、市场结构、文化价值都存在很大差异。比如，在欧美等发达国家，言论自由属于基本权利范畴，已深入人心，这也是为何民间对网络中立的呼声如此之高的原因。而很多发展中国家，将经济发展作为一项更具优先性的价值选择，所以更多着眼于刺激经济效率和投资。再比如网络运营商之间的竞争程度也会影响政策效果，即使在网络非中立的情况下，如果是一个垄断市场，网络运营商也很难有动力将收取的额外费用投资于网络建设和升级。所以任何政策方案都要基于特定环境进行具体分析。