当秦汉之世，实有一从东周以降，悬而未决的社会问题。制民之产，在古代的政治家，本视为第一要事。“先富后教”，“有恒产而后有恒心”，民生问题不解决，政治和教化，都是无从说起的。汉代的政治家，还深知此义。“治天下不如安天下，安天下不如与天下安”，乃后世经验多了，知道“天下大器”，不可轻动，才有此等姑息的话。汉代的人，是无此思想的。多数的人，对于社会现状，都觉得痛心疾首。那么，改革之成否，虽不可知，而改革之事，则终不可免，那是势所必然了。然则汉代的社会，究竟是何情状呢？
当时的富者阶级，大略有二：（一）是大地主。董仲舒说他“田连阡陌；又颛川泽之利，管山林之饶”，而贫者则“无立锥之地”。（二）是大工商家。晁错说他“男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必粱肉”，“因其富厚，交通王侯，力过吏势”。因以兼并农人。封建势力，未曾刬除，商业资本，又已兴起。胼手胝足的小民，自然只好“衣牛马之衣，食犬彘之食”了。
汉世救正之法，是减轻农民的租税，至于三十而取一。然而私家的田租，却十取其五。所以荀悦说：“公家之惠，优于三代，豪强之暴，酷于亡秦。”武帝时，董仲舒尝提出“限民名田”之法，即是替占田的人，立一个最大的限制，不许超过。武帝未能行。哀帝时，师丹辅政。一切规制，业已拟定，又为贵戚所阻。至于法律上，贱视商人，“如贾人不得衣丝乘车”、“市井之子孙不得为宦吏”等，于其经济势力，不能丝毫有所减削。武帝时，桑弘羊建盐铁官卖和均输之法，名以困富商大贾，然实不过罗掘之策，反以害民。其于社会政策，自更去之逾远了。
到新莽时，才起一个晴天霹雳。新莽的政策，是：更名天下田曰王田，奴婢曰私属。皆不得卖买。男口不盈八，而田过一井的，分余田与九族乡党。
立五均司市泉府。百姓以采矿、渔猎、畜牧、纺织、补缝为业和工匠、巫医、卜祝、商贾等，都自占所为，除其本，计其利，以十一分之一为贡。司市以四时仲月，定物平价。周于民用而不售的东西，均宜照本价买进。物价腾贵，超过平价一钱时，即照平价卖出。百姓丧祭之费无所出的，泉府把工商之贡借给他，不取利息。如借以治产业的，则计其赢利，取息一分。
