《置身事内》中的第二章主要讲了一下分税制，让我们对于制造业为什么在地方这么受追捧，有了一个全新维度的认知。

分税制改革的起因是因为在20世纪80年代的时候，中国经济的特点就是承包。农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。

什么叫财政承包呢？财政承包就是交完了中央的，剩下的都是地方自己的。这样的话，地方有动力去扩大税收的来源。

地方扩大税收来源有两种方式，一种就是大力的兴办乡镇企业；乡镇企业可以给地方贡献增值税收入。什么增值收入呢？增税收入就是只要企业开工生产，不管你是否盈利，都要交纳一定比例的税（具体为进销差的17%）。一个企业规模越大，缴税就越多，这是乡镇企业给地方贡献的第一类收入。第二类收入就是他们企业的利润，可以交给乡政府和村里作为作为预算外收入。

这种地方的财政包干造成了两个比重不断降低，一个是中央财政预算占全国财政预算的总收入比重降低，一个是全国财政预算占GDP的比重越来越低。结果导致中央变得越来越穷，财政整体越来越紧张，而地方却越来越富。这两个比重的下降，严重削弱了国家的财政能力，不利于改革。于是，国家就开始推出了分税制的改革。

分税制的改革把税收分为三类，一个是中央税，就比如说关税，这种税是全部归中央所有的一种税。地方税其实主要是营业税，这个主要是归地方所有；另外一种是共享税，其实就是增值税，就是国家和地方按一定比例来分配。这种分税制呢，减少了地方政府对税收的干扰，保障了中央税收的收入。

分税制改革中，增值税是最重要的一个税种，占了全国税收收入的1/4。改革之前，增值税其实就是产品税，大部分归地方所有。改革以后变成了共享税，中央直接拿走75%，只留给地方25%。当然，为防止地方收入急剧下跌，中央设立了税收返还机制，就不至于让地方的税收收入过分的急速下跌。

当然，这种增值税作为地方最大的税制，那么它的改革，地方的阻力很大。特别是广东省就不同意分税制，于是，国家领导人朱镕基亲自带队去和广东省的各位书记、省长去面谈。最后还是广东省委书记谢飞这个人不错，服从了大局。但他提出了两个要求，就是一个是九三年为基数，一个是减免减免税过渡，两个要求，作为跟中央提出的要求。而广东省可以打个时间差集中收税。

分税制执行的过程，是中央和地方博弈的过程。每个博弈的结果，经常被我们看成是博弈的过程，其实不是，在政策的出台背后要经过很多轮的恶征求意见，协商修改，否则很难落地。所以说现在我们要理解，在所有成功政策的背后，都是协商和妥协，而不是机械的命令和执行。能够理解利益冲突，理解协调和理解机制，才是理解政策的基础。芒格说过，要说服一个人，要诉诸利益，而不是诉诸理性，必须要让中央和地方都看到自己的核心利益不受损害，才能继续深入谈判。

分税制涉及到的第二大税种——企业所得税。它占全国税收收入的23%，在2002年之前，企业所得税按照隶属关系上角，比如说中央企业就交到中央，地方企业交到交到地方。在地方的地方企业一定比中央企业多，所以六成以上的所得税都交给了地方。地方政府，自然而然他就有动力去创办价值高、利益大的企业，比如说卷烟厂，酒厂，这些都是纳税大户，所以各地在90年代办的烟厂、酒厂是越来越多，而且他们当地只抽本地的烟，只喝本地的酒，地方保护主义越来越盛行。所以，到20202年的这种所得税改革中，这种推出了新的所得税政策，就是中央和地方六四分成，就是中央60%，地方是40%。当然也同样设置了税收返还机制，把前一年税收收入会定为返还的基数，返给地方。

分税制的改革算是90年代开始推行的最为成功的改革之一，它大大增强了中央政府的宏观调控能力，并且也为后期应付一系列重大的国际金融危机，包括汶川地震奠定了基础。但是分税制也从根本上改变了地方政府的发展经济的模式。

可以说，分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，但是减少了他们手头可支配的财政资源，所以地方政府就要有新的对策。那么主要是两个对策，一方面就是把蛋糕做大，努力增加税收的规模，这样的话，他分得的收入总量也会增加。另一方面呢，就是增加预算外收入，特别就是围绕土地出让和开发所产生的土地财政。

先说前面这个做大蛋糕的增加税收，给定税收情况下，要增加税收的话，要么扩靠扩大税源，要么靠加强征税管理。当然地方的话主要是还是要扩大税源，改革以前大部分税收都是按照隶属关系上缴；改革后变成了在所在地上缴，所以这自然而然的刺激地方开始了招商引资——这就是为什么分税制推动了地方向制造业倾斜。

因为只有制造业，它的投资规模更大，对GDP的拉动明显，只有制造业可以在让增值税征收的更多。因为增值税是在生产环节征收，跟它的生产规模直接挂钩，所以规模越大，增值税就越多。制造业还能吸纳农业部门转移出来的低技能。同时，制造业还能带动第三产业发展，所以，制造业是纳税的大户，被地方开始着力的重视并且推出相关扶持政策。

这就导致了地方越来越养重于制造业带来的税收收入，就竞相投资这种制造业，并且加大上项目的规模，导致了我们在短短二三十年就成为了世界第一大制造大国。当然这个背后我们也付出了很多代价，比如说环保，从某种程度上来说，分税制确实推动中国成为了制造业大国。

但是到了90年代后期，乡镇企业纷纷改制，利润不再上缴，企业激起就基层政府的预算收入进一步减少，再后来，中央政府又拿走了所得所得税的60%，加剧了地方的财政的压力。所以，地方不得不另谋出路，寻找资金来源，这就诱发了轰轰烈烈的土地财政就此登场。

刚才说到了地方有两种营收方式，一种是把蛋糕扩大，增加税收，一种就是寻找新的经济增长点，比如说土地财政，土地财政是国家之前是实行土地公有制。土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村的土地要变成建设用地，要经过征地变成国有土地。中间有好多这种条条框框的要求，所以国有土地的价值远远高于农村用地。

什么叫土地财政呢？就是不仅包括巨额的土地使用权。转让收入还包括与土地使用和开发相关的收入啊，都算土地财政，大部分税收呢，都是土地的价值，而不是它的面积。所以税收可以随着土地的升值而猛增。

土地财政的税收分为两类，一类是直接和土地相关的税收。另一类和税收和房地产相关的开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。到了2018年，地方的土地财政的收入占了地方公共预算收入的89%成，为名副其实的第二财政。所以土地财政的这种利益，让地方看到了它的成它的价值。

特别是商住用地，虽然面积只占出让用地的一半，但是它的贡献几乎是所有土地使用权的转让收入。因此，土地财政其实是房地产财政，因为商住用地其实等同于房地产财政。一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业的发展，另一方面，随着城市化的发展，大量新增人口。涌入了发达地区，那这些地方的住宅用地呢？严重不足就会导致房价飞涨，带动了土地的地价飞涨，频繁出现天价的地王，这些都推动了土地财政的水涨船高。

最后说一下经济学家张五常做过这个比喻，地方政府就像一家商场，招商引资就是引入商铺，商铺只要交一个低廉的入场费用，类似于土地、工业、土地的转让费，但是营业收入要和商场去分成，但营业收入主要就是增值税，不管商场是否盈利，只要有流水就会分成。商场要追求总体收入的最大化，所以既要考虑入门费不要太高，那么租金呢？还要让租户去能接受，要考虑入门费和租金的平衡，还要考虑不同商铺间的平衡，就是要一碗水端平了，还要扶植那些制造业，那些纳税大户、房地产大户开发商。

所以一些商铺大名鼎鼎，他能给商场带来更大的客流；商场不仅可以免除他们的入门费，也就是工业用地的这种转让费还可以降低，甚至都可以倒贴，就类似于地方给企业的各种补充补贴。总而言之，地方就是一个商场，是为了商铺能够源源不断的进来，为了商场能够有更大的营收，所以也是处心积虑。

以前一本书中说过，美国其实在全球就像是一个商场，他搭建了一种世界秩序，让各个国家成为他的商铺，而他自己也是商铺中的一员。我们中国要对抗的，不是美国的商场属性，而是店铺属性，也就是国家性，这样才能获得其他商铺的赞誉和支持，否则就会落入孤身对抗整个体系的境地。

在中国，中央这个商业集团和地方这个商场共同制定并践行着诸多共同的商业规则，分税制就是其中最成功的规则之一。而中央也通过这种幂律分布，让全国所有的商场和店铺成为一个健康、可持续、能最大化创造价值的系统。特别是，既对商铺一视同仁，还要区别对待，对那些优秀的商家要给予特殊的礼遇，这种貌似不公平，恰恰是一种公平的体现。