沙盘推演、挂图作战是带兵打仗必须的功课。而制定制度过程中的模拟实施、会议活动的演练的重要性却常常被低估。一些法律法规、政策文件、管理制度未经模拟实施即公布实施，实施过程中才发现出现种种问题甚至偏离制定目标，引发新的矛盾不满。有些大的会议活动正式开幕前未经演练彩排，开幕后不断出现意想不到的状况和问题，导致会议活动效果大打折扣甚至失败。

可以毫不夸张地说，没有模拟实施的重要法规、政策、制度，没有演练彩排的大中型会议活动，好比随身带着很多“隐形炸弹”在跑，出问题很正常，不出问题只是侥幸或还未爆发而已。模拟实施、演练彩排像是提前“拆弹排爆”，有助于尽量减少甚至消除“隐形炸弹”，确保安全、可靠、高效。

一、如何做好制度的模拟实施

法律法规、政策文件、制度（以下统称制度）制定过程一般包括调研分析、拟订文稿、征求意见、修改完善、印发实施。在文稿的拟订、修改过程中必须反复进行模拟实施。主要包括以下方式：

1. 角色模拟

（1）模拟制度中涉及的决策、管理、实施、监督检查、问责等各类主体进行实施。通过模拟，重点检验两个层面问题：一是决策管理层面，各主体职责是否合规清晰完整，分工是否合理，有没有遗漏必要的主体，有没有哪些该做、该规定的事没有明确主体等。二是执行层面，相关主体是否完整准确，受影响的对象、相对人的权利义务是否合规、明确，不同群体、人员之间政策是否公平，对政策的理解度、承受度、认可度如何，可能存在哪些意见等。

（2）模拟制度未涉及的其他类似群体、人员。这项模拟非常重要，但也经常被忽略。尤其是涉及个人现实利益的政策制度更是必须进行这项模拟。比如制定给某个群体提高工资薪酬、调整社保养老待遇的政策，必须同时考虑其他群体可能出现的攀比现象，模拟其他群体来看待新政策，并根据模拟情况进一步对政策进行风险评估，暂停制订或适当修改完善，防止出现新问题新矛盾。

2. 流程模拟

即按照制度设计，进行全流程情境模拟实施。重点检验四个维度的问题：一是流程的合规性，是否符合上位的强制性规定，如是改革创新是否符合上位规定的基本原则、符合正确的方向；二是流程的完整性、可行性，能不能走得通，有没有遗漏环节、程序，有没有前后倒置、交叉重叠问题；三是流程的清晰度，程序设计是否明了清晰，是否容易理解、便于实施，能不能简便转化为流程图，有没有存在隐藏程序需要公开明确说明；四是高效性，程序之间衔接是否顺畅，流程设计是否繁琐，各个环节是否有明确时限，有无可以缺省、简化的程序、环节。

3. 影响模拟

即对制度出台可能对当事人、社会、有关群体产生的影响进行模拟评估。影响模拟可与角色模拟一并实施，着重评估五方面问题:一是政策是否可能降低相关当事人既得的利益、待遇、福利、机会，影响幅度多大，是否会引起反弹；二是政策是否新设或提高当事人获得某种资源、资格的门槛，是否明显增加相关当事人的经济、时间、精力、办事成本，当事人可能会有什么反映；三是政策是否可能造成不同群体间新的差异，导致出现新的不平衡，引起公平争议、上访；四是政策可能对社会的连锁反应，比如大幅放宽城市入户条件，一方面有利引进人才、吸引人气，另一方面也会造成教育、医疗等资源紧张矛盾加剧；五是政策的可持续性，所需的人、财、资源、体制能否持续支撑政策实施。要根据影响模拟评估结果，适当调整政策内容，提前制定对策，在达到制定制度目的的同时，将政策不良影响降到最低。

4. 失败模拟

即假设制度出台后达不到预期目的或引起严重不良实施后果，对此进行分析判断。重点分析：一是可能是哪个或哪些环节出错，哪部分内容有问题，哪些提法、要求、标准会有争议，哪个主体容易出错，哪些地方可能失控；二是为什么会出错，主要原因是什么、次要原因是什么；三是怎么防止出错，制度设计上有哪些可以改进完善，需要采取哪些应急应对措施。

需要强调的是，制度制定过程中的征求意见不能代替模拟实施。征求意见受征求对象、范围、时间、方式等多种因素影响，虽然可以起到一定作用，但整体效果不如模拟实施全面、深入、多元。故模拟实施必须贯穿于制度起草、修改全过程。

二、如何做好大中型会议活动的演练工作

大中型会议活动组织过程一般包括机构组建、方案拟订、征求意见、方案完善、组织实施。在方案确定、组织实施过程中需要通过反复演练随时调整、修正原有方案，确保会议活动顺利举办。演练主要采取以下形式：

1. 分工演练

即根据职责、任务分工，各有关单位分头组织演练。如会场安排、会议组织、迎送安排、餐饮保障、宴会、住宿、交通、食品安全、安全保卫、消防、通讯、水电气网保障、宣传报道、志愿者、文艺演出等，按照职责由各单位开展演练工作。

2. 合并演练

也称综合演练，即由总牵头单位组织各关联单位按照会议活动日程安排及有关要求，合并进行演练。既包括会场活动现场内外全流程、全要素的整体演练，也包括需要多家单位共同配合的重点专项演练，如文艺演出、晚宴、贵宾通关迎送等专项演练。

3. 多次演练

对大型会议活动而言，不管是分工演练还是合并演练，演练一般需要二到三次。各类问题需要通过多次演练才能发现充分，组织人员、工作人员也需要通过多次演练来熟悉情况、模拟工作、提升工作能力和应急能力。

4. 实地演练

演练不能只是纸上模拟，一定要到实地实点演练。到实地实点，才能有现场感、紧张感，人员摆布、场所布置、流程设计、环节衔接、时间安排等才能更有针对性、更贴合实际，也更容易发现原有方案中存在的漏洞或问题。

5. 预演失败

为避免大中型会议活动失败，反而有必要提前预演失败。预演失败是为了不失败。通过假设会议活动失败，查找可能导致失败的具体情况、问题，深入分析失败原因，提前设计避免失败的对策，从而进一步调整完善原有方案、应急预案。

需要强调的是，会议活动的应急预案不能替代演练。应急预案是为应对突发的紧急状况、风险、危机等而制定的工作方案，是保证大中型会议活动顺利举办不可或缺的部分。应急预案与演练是相辅相成的关系，应急预案侧重应急、救急，预案本身也需要演练，通过演练发现问题反过来可以补充优化应急预案。