公共服务绩效考核“海淀模式”的形成，有着特殊的历史背景，即“政事分开，管办分离”改革。2005年7月18日，海淀区公共服务委员会(公共委)正式成立，负责管理公共服务类事业单位。公共委作为海淀区政府的特设机构，从单个行业而言，是“管办分离”的试点单位，而从全局而言，则更是肩负着探索“大部制”改革的重任。正是这“一分一合”，形成了我国行政管理体制改革“海淀模式”区别于其他模式的本质构架，为改革的可持续发展奠定了基础。
一、公共服务指数：公共服务绩效考核“海淀模式”的指标体系创新
按照改革的总体要求，公共委积极创新，努力构建事业单位管理新机制，制定出了《海淀区政府公共服务委员会所属事业单位管理办法》和16个分办法(简称为“1+16”管理办法)。其中，《目标绩效考核评估管理办法》正是这16个分办法中的重要组成部分之一。该《目标绩效考核评估管理办法》以科学发展观为指导，以“公共服务指数”为核心，目标导向明确，指标体系独树一帜。围绕公共服务指数，其指标框架共分三层次：
一级指标3个，由“公共服务效能”、“公众满意度”和“公共服务投入度”三部分按一定权重组成。在对“公共服务效能”进行综合考评之外，一方面，将“公众满意度”摆到突出的位置，以积极引导事业单位“以公众为中心”的服务意识，积极引导其公共服务职能的回归；另一方面，进一步将产出考评与投入结合起来，以真正还原“效能”一词的本义。在该体系中，公民不再是边缘化的或被客体化的服务对象，而是居于中心位置。在该体系中，我们不单强调事业单位的优质高效产出，同时也对政府的科学投入提出了新的要求。
二级指标5个，分别为“执行度”、“标准度”、“可持续发展度”、“合作度”、“公众权益实现度”。其目标导向在于，一是通过“执行度”与“标准度”考评，促进公共服务高质量、高效率供给；二是通过“可持续发展度”与“合作度”考评，积极引导事业单位全面协作、资源共享，着重核心竞争力培育，促进可持续发展；三是通过“公众权益实现度”考评，进一步引导和规范公众权益相关事宜的科学管理，最终实现“公众满意”目标。
三级指标各4至5个，涵盖人事管理、资源管理、财务管理、行政管理、党务管理、业务管理及其他承接项目等诸多内容，突出重点，强调管理与业务的互动发展。其中，执行度包括“公共服务能力”、“服务承诺”、“应急处置”、“目标责任”、“承接项目”等项目；标准度包括“质量手册”、“员工手册”、“服务手册”、“管理制度汇编”的编制与执行，“依法从业”等；可持续发展度包括“资源配置和使用”、“团队建设与人才培养”、“组织文化建设”、“内部职工满意度”、“科研能力”等；合作度包括“信息沟通与管理”、“业务合作交流”、“区域协同”、“相关政府部门支持”等：公众权益实现度包括“服务环境”、“舆情采集与反馈”、“服务问责”、“重要事项公示”、“公众参与和志愿服务”等。
二、科学发展观：公共服务绩效考核“海淀模式”的灵魂
公共服务绩效考核“海淀模式”作为我国第一个以科学发展观为内核的绩效考核体系，是海淀区乃至北京市行政管理体制改革智慧的结晶。该体系与传统的绩效考核具有本质的区别，在多方面突破了我国现有的理论框架，为我国公共服务绩效考核做出了积极的探索与尝试。
——在理论上，该体系基于战略与文化管理，而不是任务管理；基于事业单位长远发展与核心能力培养，而不仅仅是简单的任务计量与考核。它将绩效考核从人事管理中剥离并提升到全面协调可持续发展的战略高度，在测评当前绩效状况的同时，充分发挥绩效考核的目标导向作用，与“科学发展观”一脉相承。
——在理念上，该体系以公众为中心，以发展为第一要义，以公众满意为最终目标，以全面协调可持续为基本要求；将科学发展观及公共服务理念贯穿于始终，积极推进事业单位标准化管理与创新。积极推进人才互补、资源共享、公共服务均衡化发展进程，持续改善和提高公共服务事业的总体水平。
——在指标设计上，该体系创造性地设立了“执行度”、“标准度”、“持续发展度”、“合作度”、“公众权益实现度”等五个维度，进一步将科学发展的要求转变为可衡量、可量化的指标体系，进一步将公共服务绩效提升转变为可操作的管理机制。
——在执行上。该体系按照科学发展观的要求，将绩效考核作为绩效管理的重要一环，使之成为一个持续改进的系统工程。从细则制订、绩效培训、不定期抽检、年终考评、反馈座谈、树立标杆、总结推广、改进跟踪，其工作贯穿全年，形成了一个持续改善的循环体系，有效地促进了各事业单位各项工作的可持续改进。
公共服务绩效考核“海淀模式”的“科学发展”内核，是区别于其他绩效考核模式的首要特征。
三、跨行业考核：公共服务绩效考核“海淀模式”的本质属性
与其他“管办分离”试点相比，海淀改革模式独具特色，即在“管办分离”改革试验时，将医疗、文化等不同行业的机构同时划归公共委管理，从而也在“大部制”改革的道路上迈出了坚实的一步。一套绩效考核标准，如何同时考核不同行业的事业单位，一个跨行业的绩效考核组织应当如何来构建、如何管理，成为公共委必须破解的难题，由此也成就了公共服务绩效考核“海淀模式”的本质属性。其经验在于：
一是责任分解，分层管理。该模式认为，公共服务绩效考核整体任务无法靠一个单一层次的绩效考核来完成。“大部制”式跨行业的考核体系，首先必须分清层次，分层管理。公共服务绩效考核“海淀模式”总体上分为三个层次：第一层为“政府公共服务绩效考核”，针对政府相关机构进行考评，其核心在于基本公共服务均衡化，公共服务科学投入、合理规划与监管；第二层为“公共委绩效考核”，针对事业单位进行考评，其核心在于把握方向、整合资源、合理分配、促进发展；第三层为“事业单位绩效考核”，针对内部科室及员工进行考评。其核心在于提供优质、高效、丰富、人民满意的公共服务。这三个层次，层次不同，所承担的任务不同，基于的理念不同，考核的方法不同；这三个层次，一脉相承，相互关联，浑然一体，使得公共服务跨行业绩效考核成为可能。
二是逐渐过渡，宏观管理。“大部制”式跨行业管理，必须转变观念，逐步由“直接管理”向“间接管理”、“精细管理”向“宏观管理”转变。公共服务绩效考核“海淀模式”就是这种转变的有效尝试，它针对事业单位法人进行考核，在不同阶段。其指标细则呈现不同的过渡形态，从而引导事业单位不断改革创新，促进公共服务水平的持续提升。当然，真正完成这种转变是一个过程，其过程的完成尚有赖于事业单位实行法人治理结构：有赖于事业单位内部信息化质量管理监控系统基本完善，以及事业单位问责与退出机制的形成。
三是多元主体，协作发展。公共服务绩效考核“海淀模式”，采用多元化的考评主体，并积极引入外部评估机制，有效弥补了单一的政府内部评估的不足与缺陷。这种多元化构架是多方面的，集中体现在：其一，在该体系中，《考评管理办法》明确指出，绩效考评委员会由公共委领导、相关科室负责人、政府相关职能部门代表、事业单位管理者、专家学者以及服务对象代表组成，并要求服务对象代表的人数不应少于委员会总人数的20％，从组织上有效地保证了绩效考核过程的公开透明、结果的公平公正。其二，该模式为各职能部门预留接口，有效避免了部门间的重复考核，确保职能部门监管工作的权威性与有效性。以医疗卫生行业为例，区卫生局、卫生监督所、疾控中心等作为行业规划与监管部门，其日常监管结果的反馈，通过该机制将顺利纳入该体系，成为公共委绩效考核结果的重要组成部分，并由公共委促成各事业单位认真整改。各职能部门间分工明确、协作发展、形成合力，将有效节约管理成本，促成公共服务事业的良性发展。其三，引入外部机构评价，委托第三方机构独立开展“公众满意度”调查，进一步确保了考评结果的公正公平；同时加大“公众满意度”的分值比例，将其提高到总分的40％。突出了“公众”的重要地位。
绩效考核毕竟是一把双刃剑，在企业如此，在公共服务机构也不例外。如果只考虑绩效考核带来的积极效应，而忽略了它可能存在的负面影响，不论条件、不分步骤、不分重点、急于求成，很可能会导致整个计划的破产。“海淀模式”认为。绩效考核的实施，不单是一个操作的技术问题，而首先是一个战略问题，这就要求我们要根据现实情况，实事求是，走一条动态发展之路。作为我国第一个以科学发展观为内核的考评体系，其构建是一个长期的过程。从某种意义上说，公共委目前的绩效考核体系也只是公共服务绩效考核“海淀模式”的一种过渡形态。该体系尚需与公共服务绩效管理水平提升相一致不断进行完善，逐步实现绩效管理标准化、考评网络信息化、投入产出效能化、绩效考核法制化。
（作者：于小千 段安安 王 京 徐长甫 来源：《中国党政干部论坛》2010年第2期）
