一定的政策与制度之推行，必然具有其相应的时代约束与政治诉求，这是研究制度变迁中一个较为基本的逻辑。地方行政制度伴随着生产力、由生产力衍生出的生产关系及由生产关系衍生出的诸多社会关系（包括中央与地方的博弈关系）而不断变化。

我们可以以制度成本及制度收益为工具，来分析地方行政制度的变迁。本文的现象归纳与说明主要引自周振鹤先生所著《中国地方行政制度史》。今天是第一部分——

从分封制到县制，由县制到郡县制

西周时期之政治制度是为分封制。所谓分封，即是以王畿以外的领土分封予诸侯建国，故而分封制是狭义上的“封建制”（即“分封而建国”之意）。

然而西周时期并无行政区域的划分，诸侯与周天子之间的关系并非是严格的上下级关系。所谓“封略之内，何非君土；食土之毛，谁非君臣”[1]，诸侯在其领土之内实行自治，其义务只是纳贡、朝觐及出兵协助征伐而已。周朝并非实行中央集权制度。

精简而言，由于周天子、诸侯（及诸侯所划分的大夫）同为领土所有者，且拥有对其治领的自治权，因此各个层级皆拥有相对的独立性。

分封制与中央集权制都具有一定的时代约束。但如此一句话便欲将其进行概括未免过于笼统。我们不妨从分权制与中央集权制之区别入手来进行分析。

[1]：《左传·昭公七年》。

1｜人事与监察

中央集权表现为地方行政组织（若存在）之官僚的任命权归属于中央，地方的财权与事权也上收至中央政府。故而中央集权之基础，在于中央对于地方具有一定的掌控能力。（我们或许可以认为，只有在地方享有人事权才能上收地方的财权与事权。而这种人事权是凭借对地方掌控力实现的。）

在近代以前，这种掌控能力一方面需要中央武装力量作为保障，另一方面又需要凭借对地方的人事权及足够的信息来保证中央集权制度的施行。（在现代，中央还可以通过财政政策等对地方进行调控。）

在中央与地方博弈过程中，若军事实力上中央无法占优，就很可能造成割据之局面，五代十国便是最好的例证，故而前者无需多言。后者则是为了掌控地方并防范“委托——代理”关系带来的道德风险问题。

具体而言，中央是否掌有地方的人事权力是分封与中央集权的根本区别。因为这涉及“分土而治”还是“遣官为治”的问题；为了加强信息的获取，自秦朝以来地方监察制度便不断完善[2]，这便是为了获取更多的信息。

[2]：贾玉英，《宋代监察制度》。

2｜成本与收益

在进行制度分析之时，我们就不得不考虑制度成本与制度收益的问题。所谓制度成本，即一种制度从制定到实施完结之时，政府所应支付的成本，制度收益则是政府所获得的收益。

（我们将制度成本的主体定义为实施制度的人，而这一点与任何新制度学派的定义是不同的。）

周朝实行分封制之原因在于制度成本与制度收益的问题。

我们认为，制度是一种对于权利与义务及相应的责任与惩罚的界定。

如果实行中央集权，就意味着中央政府上收了地方的财权（此处指广义的财政权力）与事权（尽管历代中央集权程度的不同导致了对财权与事权上收的程度亦有所不同），于是中央政府必须对地方事务进行管理、对人员支付报偿、并尽量获取大量的信息来防范地方道德风险问题。这意味着中央需要支付相应的制度成本。

对于财权上收所支付的制度成本不提，对地方事务进行管理即是所谓的“向人民提供保护与公正等公共品”——即提供军队抵御外敌保障人民的生命安全（及财产安全）、提供制度与司法保障来保证该制度下人民的正当权利不受损害，而这显然是需要支付制度成本的。并且，为了使得这些制度及事项得以顺利进行并防范地方政府道德风险问题，相应的监察是不可或缺的。

上收财权，即是上收财政权力。然而财政是以社会性的权力中心为主体的理财活动，它并不仅仅表现为货币。因此财权的上收除了货币形式以外，还可能表现为对剩余产品或剩余劳动的占有。

当代社会，财政收入的主要形态表现为货币，这是由于生产力极大发展的情况下，货币体系与商品经济也得以发展而形成的客观结果（即货币化程度较高）。要知道，货币这种一般等价物的出现，是由于交换所产生的结果，这也就意味着需要有大量的商品与交换存在于社会之中。

在西周以前，产品的剩余并不太多，财政收入主要还是以劳役助耕为本质的公田收入（即占有国民的劳动剩余）为主，于是占有更多的剩余劳动便可以带来更多的财政收入。

当然，我们认为如果在生产力不够发达之时，占有这部分剩余劳动所需要付出的制度成本（尤其是组织、监察劳役助耕活动）等可能还要高于占有时所产生的收益，故而占有剩余劳动的政府行为必然发生在生产力发展到一定程度以后。

对逻辑进行一番梳理，我们会发现，只有当占有剩余劳动所形成的制度收益、大于占有剩余劳动所付出的制度成本之时，政府才会有动力采取行动来占有这部分剩余劳动。（这一逻辑是后验的而非先验的。）

如果再将这一结论进行扩张，我们会发现，只要当占有国民剩余（包括剩余劳动、剩余产品及货币等）所形成的（制度）收益、大于占有国民剩余所需支付的（制度）成本之时，政府便有动力及可能采取行动来占有这部分国民剩余。

但是我们还需要强调，无论是制度成本也好、制度收益也罢，都不仅仅商品或要素剩余、财政收入与支出等，还应包括政权及社会的稳定等等因素——尽管我们很难对其进行直接测量。而这一部分的制度成本与制度收益尽管未能够量化为具体的货币或商品收入，却又在最终影响到政府信用、政权稳定等。

历代围绕着制度的实施成本（以交易成本为核心）、风险成本等方面进行制度改革，试图降低制度成本的同时提高制度收益。

（我们认为，制度成本包括了实施成本与风险成本两大部分。）

就周代而言，周振鹤先生曾指出：“商周之际，地广人稀，交通不便，周王朝在推翻殷商统治之后不可能建立领土国家，以直接统治所有被征服地区，只能采取据点式的城邦国家，以间接统治溥天之下。而且从周初的政治形势而言，还必须加意防止被征服者的反抗，因此也只能采取分土而治的政策，以保持‘天下共主’的地位。”[3]

[3]：周振鹤，《中国地方行政制度史》。

交通不便、地广人稀，则意味着如果欲实行中央集权制度，就必然要在广袤的领土上设置诸多官吏支持地方行政运行；并且由于形势之不稳定，必然在地方设立大量官属及军队，导致地方官僚群体及军队建制之膨胀；与此同时，交通之不便也必然促使信息成本增高，使得中央政府难以对其进行支付。

但与此相反的是制度收益之低下。即便周朝意愿支付上述高昂的制度成本，但所能获得的制度收益却非常之少——这是由于当时的社会总生产力所决定的。生产力落后，人口较少，社会的物质谈不上丰富，这就决定了即使将财权进行上收，中央政府所能获得的制度收益也必然寥寥无几。

于是，若是周初实行中央集权，在获得寥寥无几的地方财税收益之同时，又必须支付高昂的行政成本及风险成本、监察成本，制度之净收益不可能为正，是以周初根本不可能实行中央集权制。

3｜生产力的发展与县制、郡县制的演变

周初并不存在所谓的“行政区域划分”及“地方政府”的概念，这意味着当时周天子与诸侯之治领内并无现代意义上的中央与地方关系。但其后的情况却大不一样。

西周至春秋时期是青铜时代的成熟期，在此阶段中青铜制品的数量及质量都有了极大的发展，并逐渐替代较为原始的战争工具与生产工具；春秋至战国时期，则开始由青铜时代过渡至铁器时代[4]，铁器逐渐替代了青铜器，青铜器则替代了原本的石器。

[4]：杨泓，《古代兵器通论》。此书认为钢铁兵器出现于西周时期，但其普及却是在春秋晚期到战国早期。春秋时期的楚国便已经大规模制造钢剑，而在中原三晋地区也大规模出现了钢铁兵器。因此在东周时期，中国已经逐渐由青铜时代过渡到铁器时代。但青铜兵器进入成熟期其实迟至西周至春秋时期，在这个时期内青铜制品的产量与质量才得到提高。当然，这种趋势呈现出一定的南北差异，但大体如此。

生产工具的变革促使生产力迅速发展，并带来物质的丰富，进而导致了上层建筑的改变及中央集权制的产生。

其基本的逻辑为：物质的丰富使得上收财权与事权所获得的收益得到提高，故而天子与诸侯治领之内形成相应的地方行政组织，并划分出一定的地方行政区划，来上收财权与事权。

上收财权之过程，表现为中央政府对于国民的劳动力剩余与产品剩余之占有；而上收事权之过程，则对应着行政、司法、战争及社会安定等事务的实施、风险及最终责任由中央承担。

值得一提的是，制度是在实践中逐渐固化下来的。当时的天子与诸侯本身未必有建设地方行政体系以及行政区划的概念。但伴随着更大范围权力的上收，天子与诸侯不得不设置另一套用以管理这些派遣出的官员的制度，地方行政体系就此诞生。

综上而言，在西周至春秋之时，由于生产工具的变革，生产力较之周初有所发展，并使得社会物质有了明显的丰富。于是对于周天子与诸侯而言，上收财权与事权所获得的收益逐渐大于其所支付的成本，上收财权与事权所获得的净收益为正。具体而言，就是占有他们的劳动剩余及产品剩余所获得的制度收益，大于承担事权所需支付的制度成本。

这种结果，使得周天子及诸侯、在其治领之内逐渐设置一些用以上收地方事权与财权的组织，这种组织逐渐扩张为具有较为完整的行政权力及财政权力的专门机构，协助周天子或诸侯在其治领之内上收原本分散的财权与事权，并逐渐制度化。

在这种情况下，地方政府出现了，地方行政制度也随之产生，并衍生出了“中央——地方”关系。（在此处，“中央——地方”指的是分封制下独立的各级领土所有者，与其治领之内诸区域之间的关系）

当历史进入春秋战国时期，生产工具进一步发展，并促使社会生产力再一次提高，原本上收的事权与财权进一步扩张，这也就是我们所谓的“中央集权的加强”。

但县级行政组织的数量随着中央集权的加强不断扩张，最终达到一个难以交易的数额。故而在春秋战国时期，地方上开始出现高于县级的行政组织来统辖县级事务，地方行政区划也因此由原来的县一级制向郡县二级制转变[5]。

[5]：杨宽，《战国史》。此书认为郡县制形成于春秋战国之际。但论述更为详尽的，当属周振鹤先生《中国地方行政制度史》一书。

在这个过程中，生产力之发展所促使的社会物质之丰富是导致这个变化的根本原因。因为物质的丰富使得（诸治领意义上的）中央上收地方的财权所获得的制度收益大于上收事权与财权所需要支付的制度成本，因此中央便乐于支付这一制度成本，县级行政组织便逐渐增设于其治领之内。

与此同时，县级行政组织逐渐增加，其所伴随的事务、信息及其成本也随着中央集权而逐渐向中枢行政机构集中。为了降低交易成本，地方行政组织逐渐由一级向二级转变。

以行政学的术语来说，一个国家的行政层级越少，那么相应的上层所应面对的下层之对象越多，所需处理的事务就愈多，所谓的“行政管理幅度”（或称“行政幅度”）便越大。因此，当中央已无法处理过多的事务之时，就会促使地方政区层级的增多。

（比如某一企业具有1000人，如果不设置分级，则企业主需要面对1000个员工；若设置第一级管理共10员，那么企业主面对的是这10名管理人员，而管理人员则分别面对100名普通员工；若设二级，则每级可各为10人。）

这便是郡县制的来源。

秦朝领土最盛之时为四十九郡，周振鹤先生认为每郡统约20县，则共计总数应在1000左右。如若中央政府直接面对这高达一千之县数，则必然需要支付大量的交易费用，而这显然是不符合其初衷的。因此，郡县制之实行具有其必然性。

尤其，当经济愈加发达、中央集权愈强之时，政府各个层级的事务及信息总量也必然增加，于是必然在导致政府规模（及地方行政组织数量）扩大（假定一定时期内处理事务及信息的能力并没有得到提高）的同时，促进行政层级的增加。

所谓“中央集权”与地方行政层级扩张的逻辑

中央集权的加强（非独指皇权），是指中央行政体系上收地方更多的财权与事权之过程。然而一种制度的推行必然带来相应的制度成本与制度收益。于是，若以长期而论，加强中央集权是否所带来制度净收益的扩增，就是中央集权是否发生的根本原因。（短期内可能由于决策者主观认知之偏差及不同利益集团博弈的结果之不同而发生短期倒退）

我们暂时无法定量地描述中央集权的制度成本与制度收益（即使在当今社会信息较为充分条件下此二者依然难以描述的，这是由于涉及的变量不仅仅包括了信用体系），因此只能定性地讨论这一问题。

成本与收益，简而言之就是“付出什么”及“得到什么”的问题，净收益则是“刨除付出的成本，我们能剩下多少收益”的问题。

在最初之时，加强中央集权或许只是为了上收财权以获得更多的财税收入（用以维持开销或扩张实力），而附带性地上收地方的事权。这不仅是责任与义务的问题，若无事权之上收以加强国民之管理，那么上收财权也难以达到。（尤其是西周时期需要提取劳动剩余的情况下。）

于是，中央集权所获得的收益是财税收入的增加，所支付的成本便是地方事权（比如领土防卫、赈济安民、治安维护、基础设施建设等等）的上移。而这一成本在当时具体地表现为地方行政组织、军队建制的增设，及对相应制度成本的支付。

但随着上收财权与事权范围及程度的增加，地方行政组织的数额也同样增加，那么中央政府需要面对的交易对象便逐渐增加，交易费用也随即提高甚至于无法支付。（比如说公司发展出了遍布全国的子公司，员工由10人扩张到500人。如果企业主要对每个员工进行不间断的直接管理那是不可能的。）

交易费用的提高，促使中央政府在地方设立多级政区，来将原本分散的交易对象通过更高级（且数量更少）的政区进行集中，以减少直接交易的对象、降低交易费用。地方行政层级的扩增，便是遵循这个逻辑。

固然，地方行政层级的增加会形成更多层级的“委托——代理”关系，并带来更多的道德风险问题（我们不妨将其纳入“风险成本”的范畴）。但事实上，层级增加所附带而来的风险成本及实施成本的增加、是否大于层级减少带来的交易成本（即交易费用）的增加，是对此二者进行抉择的关键所在。

而就从之后的情况来看，随着生产力的发展，较少层级所带来的交易成本、是大于层级增加所带来的风险成本及行政成本的（况且中央政府可以通过向地方派遣监察官员来降低这一风险成本），并促使高级政区的产生。而这一点，道格拉斯·诺思也曾作出阐述：当交易对象的主体数量增加到一定程度之时，极度扩张的交易成本将大到难以支付。

（企业主直接管理1000人所付出的交易成本，大于各级管理人员所带来的风险成本及工资，于是增设了管理的层级。）

概括而言，生产力的发展（及人口的增加）所带来的物质丰富，使得中央政府上收地方财权与事权的制度净收益扩张，中央集权产生并逐渐加强；但另一方面，由于地方行政组织数量的扩增，中央不得不在原有基础上增设政区层级来降低所需支付的交易成本。

故而，我们认为在这一阶段之中，生产力的发展必然带来中央集权的加强及政区层级的增加。

直到战国末年之时，秦始皇吞并六国领土，并在原有六国的领土之上广泛地设置郡、县两级政区。

秦始皇二十六年之时，李斯与秦始皇在制度上正式确立郡县制，将天下领土划分为三十六郡（其后增为四十九），在制度上确立了地方行政组织的郡县二级制。

尽管其后在汉代乃至于西晋之时有所倒退（即退回一定程度与范围内的分封制），但整体上依然遵循郡县制的脉络与框架。在具体的沿革上可参照周振鹤先生的《中国地方行政制度史》一书。

从周初的分封制到西周的县制、再到春秋战国时期的郡县制的演变，地方行政层级由无组织发展为二级组织，其对应的是生产力所引起的社会物质的丰富，及由此产生的、加强中央集权之制度收益大于制度成本之事实。

然而我们仅仅认为，生产力所带来的物质丰富是郡县制（二级制）之物质基础与历史趋势，而并不认为二级制便不会受到任何其余因素之影响而发生退化。事实上，从汉代至西晋时期分封制在一定程度上的复辟便足以说明这个问题。

使得二级制发生退化的原因，是所谓的制度路径依赖。根据科斯定理，由于制度的界定将改变资源配置的方案（我们尤指对于权利与义务的界定），于是博弈力量占优的利益集团为了占有更多的利益（即封土建国），而使得制度路径依赖产生。

固然，生产力所衍生的经济基础决定了上层建筑，但事实上这一过程是需要长期演变的，且依然受到外部因素（如战争等）之影响，在短期内也可能因不同利益集团的博弈结果而发生倒退。而这种制度路径依赖，恰恰是阻碍制度变革的最根本原因之一。

从另一个层面来讲，分封制之复辟，实际上从侧面反映出当时的生产力，还未能使得相应的社会关系、观念等占据时代的统治地位（即“地方行政组织二级制在社会关系与社会观念上，是理所当然的”），故而使得地方行政组织往往在一定时期出现反复（分封与二级之循环；二级与三级制循环）。尽管如此，制度的边际性调整以及渐进性变迁依然是存在的。

与此为证的是，尽管汉初之时在部分地区恢复了封建制度，却引起了景帝时期的内乱，故而武帝以后实施“推恩法”来逐渐蚕食诸侯的封土，又在事实上恢复了地方二级政区之区划。

今天的部分先到这里，请继续关注。

天朝中央极权是如何加强的？

今天是中国地方行政制度变迁史的第三部分。昨天第二部分的阅读量史无前例的低，我不得不说点什么。首先我个人很确定文章本身是没有什么问题的，自己读完也很有收获。能有作者在我们这里发这种比较专业的内容，是我们的荣幸。虽然题材和内容没有热点比较干，但我们需要，也希望会经常给读者推荐一些这样的内容，而不是光去输出一些情绪性的东西。虽然确实因为这样那样的原因，我们平常的内容也会有与热点有关，带有情绪性的东西。但这不是全部，长远的看，只输出情绪也不是我们所希望的。现在的网络环境，不管哪个平台也好， 就是在输出情绪的人太多，真正思考问题的人少。

也不要误解我出来说这些话是因为昨天阅读量少了不高兴。沉思录做到现在，也算有点点基础，而且是业余做的，哪一天阅读量多少这种事无所谓。只是通过这半年下来的发布，确实很明显的能感觉大家对比较干的东西的接受度。沉思录的作者们，很多大家也比较了解，起码是在某些领域有所思考的。然而有时候我不得不用一些标题党去包装他们的干货。当然，这种情况符合当下的传媒规律，大家都理解。只是以后我们还会继续策划更多比较干的东西，希望可以让更多的读者接受。

由于生产力发展阶段的不同，一国中央政府执行中央集权所付出的制度成本以及获得的制度收益是不同的。并且，一个国家的行政区划和地方政府，随着中央集权程度的不同，势所必然地产生出不同的层级变化。

周振鹤先生曾指出，地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化。而我们认为，引起地方行政层级变化的，实际上是不同集权程度之下政府所需支付的以交易成本为核心的制度成本的变化。

秦代至民国初年，地方行政组织曾有三个阶段的变化[6]：

[6]周振鹤，《中国地方行政制度史》。

[第一阶段]：秦汉魏晋南北朝时期，历时约800年，地方组织由两级制向三级制转变。

[第二阶段]：隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，重复了两级制与三级制的循环。

[第三阶段]：元明清时期及民国初期，历时约650年，从多级制逐步简化为三级制乃至于短时内的二级制。

在进行具体的介绍之前，我们先进行一个逻辑的梳理：

地方政区的层级越多，则道德风险发生的可能性越大，当各层级道德风险产生的后果一定时，带来的风险成本也越高，故而中央政策的推行越容易受到阻碍，对地方的掌控力也随之下降。

但若层级过少，则中央必须面对大量的交易对象，于是必然带来交易成本的扩张。且若是交易对象的数目过大，则中枢行政机构必然难以对所有的地方高级政区进行有效的管理与监察，于是势所必然地带来中枢行政机构效率低下、以及高级政区的道德风险问题。（因为道德风险产生的直接原因是难以进行有效的监控。）

既然层级过多抑或层级过少都会带来道德风险及相应风险成本的问题，那么如何进行处置就需要依时依事进行决断。

我们于下文对上述三个阶段的情况进行描述，试图阐明这一问题。今天先讨论阶段一：

交易对象与交易费用的扩张

1｜汉代：由二级向三级的转变

地方行政区划开始由二级向三级转变是在汉代。

由于“推恩法”之实行，原本赋予诸侯的领土逐渐又回归中央掌控，与郡级行政单位类似。加之开疆拓土等其余诸种原因，到汉武帝时期郡国已增至109个，而其辖下的县级政区则达到1587个。

对于中央政府而言，109个郡级政区（直接的交易对象）所带来的交易费用较大、中央行政管理幅度也过大，因此汉武帝在郡级政区之上又设立14部作为监察区（除首都外，为13刺史部），作为承上启下的中介（但其职能还是以监察为主，即其设立之初衷是为了降低郡级行政组织的风险成本）。

直到东汉中平五年（188年）以后，汉灵帝逐渐于地方设置州牧，这代表着在郡级以上又出现了另一高级政区。地方行政组织由二级制再度向三级制转变。（这意味着在此时“二级制”所带来的交易成本是大于“三级制”所带来的风险成本与行政成本的。）

在这一阶段之中，加强中央集权的制度收益随着生产力的发展而提升，同时获取信息的成本随着交通、造纸之发展而获得一定程度的降低，领土也在一定程度之上扩大，这在一方面使得中央集权所能获得的制度收益提高的同时，相对制度成本又在一定程度得以降低。

信息成本的降低带来的是监察成本的降低，地方行政层级增设所带来的风险成本也随之降低（因为可以加强监察，而这意味着地方道德风险问题减少）。

此时中央集权之加强及地方层级之增设的制度净收益是增加的，故而中央政府也同样有推动中央集权的动力，并促使地方行政层级的由二级向三级转变。

生产力的发展促使财权的上收，但与此同时也带来事权之上移，地方行政组织数量随即增加。但过多的行政组织数量带来高额的交易费用，是以推动地方政区划分由原有的二级制（郡县制）转变为三级制（州—郡—县）转变。这是（生产力发展所带来的）中央集权之加强所必然产生的结果。

故而自三国以降，州—郡—县的三级政区之划分已成为正式制度。

2｜魏晋南北朝：战乱导致的交易对象及交易费用之扩张

西晋完成统一后不久设立19州统172郡国、辖1232县，不久后便发生了八王之乱，王朝走向覆灭，随之而来的是东晋之乱世。

频繁的战乱之中，为了对功臣予以奖赏，诸势力又将其辖境内的州郡进行切割划分。到梁大同元年（546）之时，对峙的南北朝州数已增至220州，为西晋时期的11.6倍；郡则增至999郡，为西晋时5.8倍。

当时在地方行政组织中实行的是“州—郡—县”三级制，中央政府需要面对的其实是州一级政府；然而州、郡两级政区大规模膨胀，必然致使原有政治体系中的上下级关系产生混乱。（西晋到东晋时领土未有大规模扩张，县一级变化不会太大，西晋时县数仅为1232。东晋之时，郡数已增至999，与县在一个数量级上。）

交易对象扩张带来交易成本的扩张，中央无法对地方实施有效的监管与约束，而这两大因素共同促使东晋门阀政治的产生。

尽管在此时我们认为当时的决策者之决策使得州郡数目增加、并导致地方行政体系的紊乱似乎是不理性的，但是决策的基础是“选择”——若是他们不执行此计划并支付相应的制度成本，或许就会直接导致亡国。

亡国这一制度成本，显然是大于地方行政体系紊乱的制度成本的。

同时，从上列的数额来看，我们至少可以得出这么两个结论：

1、割据势力的中央政府要直接面对11倍于西晋时期的交易对象（州的数量已扩张至220，为西晋时的11.6倍），因此不得不支付额外的交易成本；即便如此，由于行政幅度过大，中央政府对州级（及州以下）政区几乎无法进行有效的管控。

2、郡级政区的膨胀导致其职能的弱化、同级间辖区的混乱，及与县级政区上下级关系的混乱。

尽管在形式上东晋依然是施行地方政区的三级制，但到东晋末年之时郡与县在行政幅度上已无太大差距，甚至可以认为这二者是并行且同级的地方行政层级。亦即是说，在东晋末年之时，地方行政层级实际上已由原本的三级制（州—郡—县）退至二级制（州—郡、县）。

由于郡级行政组织数量过多，北齐文宣帝曾进行过一番改革，撤并郡县，使得郡数大规模下降。但至大象二年（580）之时，北周国内便有州221，郡508，县1124，已接近南北朝之时双方州数的总和。每一州辖2个多郡，每一郡辖2个余县；一州之内仅有5县。

在这种情况之下，中央政府不得不面对大量的交易对象，并支付高额的交易费用。这是由于战争中频繁以官爵赏赐所引发的后果。

减少交易对象与交易费用的制度设计——藩镇的形成与“完整制”

由于郡、县二级之区划已产生极大的混乱，原本应属上下级的两个行政层级，却在魏晋南北朝之时发生了一定程度的趋同，地方行政组织由三级退至二级，中央政府不得不面对大量的交易对象，并支付相应的交易成本。

由于郡、县二级的趋同，隋炀帝即立以后便撤州并郡。大业三年（607）以后，全国仅存190郡，1255县，地方行政又再次恢复了二级制。

唐开国以后改郡为州，依然沿袭二级制度。但为了安抚归顺的势力，唐朝渐次设立了诸多羁縻州府。至贞观十三年（639）之时，全国有州358，县1551.这意味着中央政府需要面对358个直接的交易对象。

但由于大量事权的上收、及用以集中交易对象的高级政区之取消，唐廷不得不向地方遣派使职差遣来临时管理地方州级行政组织之事务。（这使得唐中枢行政机构“职事官与职事分离，以使职为差遣，职事官阶官化”。）

同时我们也可以看出，随着地方行政组织的增加，中央直接进行监察的（交易）成本较大，故而在其后设置监察区以降低所需支付的监察成本（将原本分散的交易对象进行集中）。

与此同时，由于中央行政幅度的有效性是具有界限的，随着与中央直接交易的地方行政组织数量的增加，中央对单一行政组织的掌控力呈边际递减（即需要管理的对象越多，则管理的有效性越低。又是企业主与1000人的例子）。这一结论即使具体化到监察这一层面也同样成立。

概括而言：随着与中央交易的地方行政组织数量的扩增，中央对单一政区的掌控能力边际递减，故而中央不得不向地方派遣大量官员以加强对地方的掌控与监察，并在客观上形成大量的交易成本。

这种制度成本最终由中央政府进行支付。

一方面，由于中央不得不向地方派遣临时使职、差遣等协助处置地方事务，加强掌控与监察，造成了原本的三省六部之事权遭到侵占（委于使职），出现了“职事官与职事分离，以使职差遣为职事，职事官阶官化”的趋势，并发展出独立于原本三省六部官制体系之外的使职差遣体系，官制体系混乱不堪。

另一方面，分散的交易对象，又促使中枢行政机构具体事务之事权的扩增（尽管三省六部职能衰减，但使职系统出了包揽了原本三省六部的职能的同时，还在一定程度上作为地方高级政区的替代而收揽了大量的事权），中枢行政机构的规模随之扩大，宰相政务官化，中书门下制成型。

（可参考刘后滨《唐代中书门下体制研究》与吴宗国主编《中国古代官僚政治制度通史》中唐代部分的有关论述。）

从上述两个问题中，我们可以明显地看出：在中央与地方的交易过程中，唐代地方州级行政组织的数额过多，意味着中央政府的管理对象（交易对象）过多，遂造成交易成本过高而难以支付。于是，唐廷势所必然地需要增设高级政区来集中原本分散的交易对象，来降低中央与地方交易中所需支付的交易成本。

与此相对应的是监察区的划分与藩镇的形成。

随着与中央交易的地方行政组织数量的扩增，中央对单一政区的掌控能力边际递减，监察能力也同样边际递减。这是由于，交易对象分散且过多之时，中央政府难以支付相应的交易成本，对于地方的监控也难以时时进行。（无法对这358个州进行实时且有效的监控。）

为了防范地方的道德风险、降低风险成本，自唐高祖武德元年（618）起，以中央官员（巡察使、巡抚使等）巡行地方便逐渐成为惯例，中央政府向地方派遣的巡行逐渐频繁起来。为了降低地方行政组织所带来的风险成本，中央不得不支付高昂的监察成本。

原本监察制度的确立，就是为了降低地方行政组织所带来的风险成本，但由于交易对象过于分散（分散于全国的358州），故而造成监察成本的高昂。于是，唐中央政府不得不在原有的政区层级之上建立高级监察区以降低监察成本。这是在长期实践中，监察成本过高所引起的上层建筑的适应性调整。

最先提出这一制度调整的是唐睿宗，他本欲将全国划分为24都督区，但反对者认为分权过重，最终未成。

监察区的正式确立是在唐玄宗开元二十二年（734）。唐玄宗在将原本全国的十道重新划分为十五道之时，便于每道增置采访使以“检察非法”，道级监察区也由此正式制度化。

然而监察区的设置并不代表高级政区的形成，因为监察地方的采访使并无干预地方事务的职权。我们可以认为，监察区之设，本意是为加强对地方官员的监察、减少地方的道德风险问题并降低风险成本。

但其出现，却标示着唐中央政府确实因为交易对象分散而不得不支付高额的交易成本的问题，否则便无需设置监察区，来降低对分散的地方行政组织进行监察所带来的交易成本。

故而我们认为，监察区的出现实际上是交易成本过高所导致的，而这一问题不仅仅存在于监察这一方面而已，还存在于行政、财政、司法等诸多方面，只是监察区最先出现罢了。

于是我们未尝不能提出这样一个猜想：高级政区的出现也是势所必然的。

因为，尽管加强中央集权之时，上收地方的事权与财权为唐廷带来大量的收益，但却又不得不对政权及社会的安定与发展承担最终责任。

故而，一方面中央不得不向地方大量派遣临时差遣及使职来解决地方的一系列问题，并逐渐制度化；另一方面，又必然地建立起高级政区来解决交易成本过高的问题。

在着手建立监察区的同时，唐玄宗又出于边防的需要在边境增置10节度使。节度使本只具有军事职能，但唐玄宗又让范阳、平卢节度使安禄山兼任河北道采访使。这意味着安禄山同时兼有军政权与监察权。

然而，中央监察的缺位导致安禄山道德风险行为的产生，导致了安史之乱的发生。

在安史之乱后，唐廷为了稳定地方局势将民政权力进行下放于藩镇，乃至于以原本处监察职务的采访使兼任节度使。

唐廷为何下放民政权力？这或许是因为安史之乱时国内动荡不休，中央再也无力支付与为数众多的地方行政组织进行交易时所产生的实施费用（包括监察、行政等等），故而亟欲设立高级政区来减少这一交易费用，却又在缺乏监察的情况之下促生了藩镇的道德风险行为。

藩镇的道德风险行为，一方面表现为侵占中央政府原本享有的、在地方州县的人事权力，以此来截留更多的财税；另一方面，则表现藩镇军事实力的扩张以及由此产生的动乱。

我们认为，由于民政权力的下放，地方行政体制实际形成了“藩镇—支郡（州）—县”的三级制，但又由于监管的缺位导致了藩镇的道德风险行为，其风险成本所带来的制度成本由中央政府与地方州县及整个社会共同承担，而制度收益却被藩镇侵占。

由此所造成的结果，是唐末五代的藩镇之乱，社会动荡不安，百姓遭受战乱，流离失所。

唐廷地方的三级制之形成虽看似出于偶然，但实际上却有其历史的必然性。藩镇形成之根本原因，在于地方行政二级制下，中央行政幅度过大、交易成本过高。因为伴随着中央集权的加强，财权与事权上收，便势所必然地带来事务、信息及风险的增加。

换个角度来说，在这种情况下，为了提高中枢政务机构的事务处理效率，原本唐廷的三省之职权与事权均被上收至中书门下，以减少外部性所带来的效率滞缓问题；原本主要享有决策权的宰相，却不得不参与日常政务运行，宰相政务官化。

在当时的生产力条件下，由于经济的发展，中央集权的加强是必然的，于是地方的事务、信息及风险便不可避免地也同时向中央集中。

但与此同时，中央却又不得不面对大量的交易对象（超过300个州）。这不仅意味着交易成本的高昂，也意味着中央对地方州级行政组织的掌控能力及监察能力的不足。

如何处理这一问题并降低交易成本，就成为了中央政府必须考虑的问题。故而藩镇的形成便是必然的了。因为中央政府得以凭借藩镇制度来减少直接交易的对象，进一步削减所需要支付的交易成本及事务、信息总量。

尽管从经济学的角度来看，伴随着行政层级的增多，“委托——代理”关系所涉及的层级也增多，出现道德风险的可能性也随即增加（在行政学上，则表达为层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情难以上达，中央对于地方掌控力的下降），但我们不得不在此强调风险成本的问题。

亦即，即使道德风险增加并造成风险成本的提高，但若能形成一定制度来降低道德风险发生的可能及其后果的严重性，那么道德风险所带来的风险成本便可以得到降低。

为了降低道德风险发生的可能，历朝历代都会在地方设置相应的监察机构或监察官员、构建一定的监察制度，来解决这一问题。这也是唐代藩镇之乱产生的原因之一——原本地方的监察官员（采访使）竟然得以兼任节度使，那他们是否能够对自身进行有效的监督？

那如何减轻道德风险发生之时所造成的危害性？这就需要在制度设计之上进行考量。

此时，藩镇长官节度使是事实上的高层政区首脑，整个地方行政组织的权力都向节度使集中——这种权力集中的形式即是我们所谓的行政权力“完整制”[7]。

而我们可以看出，藩镇之患之所以造成如此严重的后果，在于这种行政组织权力的完整制（包括了军政权、行政权、财政权、司法权，乃至于原本中央固有的人事权与监察权）之下，地方的权力无不向藩镇节度使转移。权力的集中，带来道德风险发生时的灾难性后果。（余蔚，《完整制与分离制：宋代地方行政权力的转移》。）

于是我们认为，在此过程之中，由于藩镇这一高级政区实行的是权力的“完整制”（他们还同样享有监察权），故而在促增地方道德风险发生可能性的同时，又使得道德风险的后果愈加严重。

两方面之加总，使得当时的中央乃至于整个社会都必须承担高额的风险成本，并在其后不得不承担此风险成本带来的制度成本。整个国家被拖入唐末五代之时的动乱漩涡之中，国家毁灭、而人民流离失所，这是制度成本向整个国家的转移。

既然，藩镇之患产生的根本原因在于地方高级政区权力“完整制”所引发的道德风险问题，那么对应的，实行地方高级政区权力“分离制”显然便有助于解决上列这两个问题。

因此，宋代及其后的历代，中央政府都在地方推行高级政区行政权力“分离制”来抑制道德风险所造成的严重后果，这便是对应一定情况所发生的上层建筑的适应性调整。

当然，我们在此强调，在这个过程之中三级制的形成几乎是必然的。

由于生产力的发展，加强中央集权的制度净收益为正，于是中央政府便会加强对于地方财权上收，并附带地带来事权的上移。

但与此同时，在经济发展的大环境下，地方行政组织的数量逐渐增加（到一定临界时才会停止）、所需处理的事务及信息也随即增加。由于财权的上收，中央不得不承担上移的事权，却又在二级制下不可避免地需要面对大量的交易对象。

于是中央不得不在二级制的基础上设立高级政区以减少直接交易的对象、降低交易费用，这也是唐代建立藩镇制度的原因所在。

而藩镇之乱起源于地方行政权力“完整制”，这并非是三级制所引发的，此二者是相对独立的两个体系。

整理一下到目前的思路：

工具：

1.交易成本、制度成本与制度收益、风险成本。并且根据新制度经济学定义，交易成本是为了减少不确定性产生的风险成本而产生的，二者呈负相关关系。

2.引入管理学与行政学的概念(行政的层级)来作为新制度经济学理论的载体。

内容部分，着重说明制度变迁的原理：

1.生产力发展带来制度成本与制度收益的变化

2.中央集权的程度随制度净收益扩张而加强，并导致财权的上收与事权的上移。

3.交易成本与制度成本的关系(控制风险的情况下，交易成本越大，制度成本越大)

4.交易成本与直接交易对象的数量之间的关系。

5.制度成本与行政层级的关系。

6.考虑风险成本的情况下，交易成本、制度成本及制度的设计。

7.地方道德风险是“委托——代理”关系这一含义上的道德风险，这和信息不对称有关。由于代理人享有更多的信息，而委托人无法时刻监督或者监督成本过高，因此使得代理人出现了道德风险行为，也就是追求自身利益最大化而非委托人利益最大化。放到这里，也就是地方官员追求自己利益最大化(贪污腐败、军阀化)而不顾中央政府的利益。