“臣闻先王治国贵在爱民，轻徭薄赋、除繁就简，所以天下安宁、百姓顺从。凡末世衰亡之主，多穷奢极欲，兴起种种制度盘剥百姓，所以黎民哀叹！陛下圣德承天，便应隆盛教化，为铸造铜人，竟而下诏增收田赋，臣拜读诏书实为惆怅。昔春秋时，鲁宣公按亩征税，而虫灾自生，哀公增赋，而孔子以为非理。岂可聚夺民财而铸造无用之铜人？抛却圣人劝戒而自蹈亡主之覆辙！请陛下留神省察，改过从善，以消民怨。”〔1〕
只因皇帝下诏增收天下田赋，青州乐安郡太守陆康上疏劝谏。
中平二年二月初十（185年3月28日），皇城南宫云台失火，次日，灵台殿、乐成殿失火，延及玄武门、嘉德殿、和驩（huān）殿，浓烟滚滚、赤焰熊熊，直烧了半月之久方火熄烟灭。〔2〕
数间宫殿焚毁，灵帝怎不修复？大约因去年已拨去不少钱财，一时不得筹措。中常侍张让、赵忠便劝皇帝增收天下田赋每亩十钱以重修宫室、铸造铜人，灵帝依允。
陆康上疏传入宫中，诸常侍却说他援引亡国之例，亵渎当今圣主，应以“大不敬”论，果然以囚车征至廷尉治罪，所幸侍御史刘岱审查实情上表辩解，才得免受重刑，使其去官还乡。
灵帝又诏命司隶河东、并州太原、凉州陇西等郡向京都输送木材、石料。建材运抵京师，由诸宦官验查，宦官多是百般挑剔，但凡以为不合格者便强行折价收购，仅付原价十分之一，各州郡只得另行购置再运至京中，宦官却又不肯立即交接，木材堆积以致腐朽，宫室连年不成。
刺史、太守又多有趁机增调税赋中饱私囊者，百姓哀叹，已是苦不堪言，皇帝每下诏征求所需则派遣特使持密令至各州郡监督施行，州郡官吏因多受其恐吓，不免贿赂。
朝廷尚嫌不足，灵帝再颁敕令，凡刺史、太守升迁及茂才、孝廉选拔皆须缴纳“助军、修宫钱”，调任者又当至西园议定缴纳金额方可赴任。
有河内人司马直本是新任巨鹿太守，为人清廉，因不肯出钱而托病辞官，朝廷不准，无奈上书指责弊政而后服毒自尽，灵帝略有省悟方才暂罢修宫钱。
修宫钱恐怕只是皇帝敛财途径之一，且针对者为朝廷命官，而搜刮百姓之举难以断绝，虽前有黄巾叛乱，依然不能使皇帝警醒。
各地百姓又接连反抗，声势最盛者在冀州中山郡、常山国、赵郡，并州上党郡，司隶河内郡，诸如张牛角、褚飞燕、于毒、白绕、眭（suī）固等十余部并起于河北（古黄河以北）诸山谷之间，多至二三万人，少则六七千，其中或有黄巾余部。
三月，羌人（北方少数民族）北宫伯玉、李文侯连合凉州督军从事边章、从事韩遂（字文约）引兵数万以诛杀宦官为名入侵三辅（司隶京兆尹、左冯翊、右扶风三郡）。
朝廷再次起用左车骑将军皇甫嵩督中郎将董卓领军征讨，只是直至七月未能平定。偏张让、赵忠与皇甫嵩有怨隙，便趁机上奏皇帝弹劾他连战无功，空耗许多军费，灵帝果然将其征还且收缴左车骑将军印绶。〔3〕
北宫伯玉等形势大盛，八月，灵帝又以司空张温为车骑将军、执金吾袁滂为副将统军征剿。〔4〕
初冬十月，是时刘陶任谏议大夫，眼见局势危急，唯恐汉朝大厦将倾，于是上疏皇帝：
“天下先遇张角之叛，后遭边章之乱，臣每闻有告急文书则心急如焚。如今西羌叛军已攻至河东，恐其转而危及京都，三辅百姓多有逃亡之心，并无奋战之计。叛军日趋逼近，离我军咫尺之遥，车骑将军孤立无援，一旦失利，难以挽救！臣深知反复上书，必惹陛下厌恶，然事关国家安危，臣不能克制。谨再陈述当今紧急要事八条，恳请陛下立即采纳。”〔5〕
疏中所言“八条”无非弹劾宦官之类。
“之前张角事发，陛下颁布诏书恩威并施，自此以来，各各悔改。目今四方安定，而刘陶诬陷圣明，专提邪恶之类，其所言之事州郡并未上报朝廷，刘陶如何知晓？莫非与反贼通情？”
诸宦官反进谗言构害，于是下诏收刘陶入黄门北寺狱（宦官执掌的监狱），日日严刑拷问，竟至刘陶自尽，天下为之痛惜。〔6〕
凉州叛乱连年未平，自是年年末以来各地叛乱频仍。十一月，〔7〕鲜卑（北方少数民族）出没塞下寇犯幽并二州。中平三年（186年）二月，〔8〕荆州江夏郡兵士赵慈反叛，十月，〔9〕武陵郡蛮族（南方少数民族）又起，均为州郡讨平。中平四年（187年）二月，〔10〕司隶河南尹荥阳（今属河南郑州市古荥镇）数千人叛变杀中牟（今属河南郑州市中牟县）县令，为河南尹何苗率军平定。四月，〔11〕凉州军司马马腾、汉阳郡人王国叛乱与韩遂连合侵略三辅。六月，〔12〕幽州渔阳郡人张纯、张举起兵反叛，攻杀右北平太守刘政、辽东太守杨终及护乌桓校尉公綦（qí）稠等，掠幽冀二州。十月，〔13〕荆州区星等起兵叛变侵扰长沙、零陵、桂阳，朝廷以议郎孙坚为长沙太守领兵平靖。中平五年（188年）正月，〔14〕休屠各（北方少数民族）侵犯并州西河郡，杀太守邢纪。二月，〔15〕黄巾余部郭泰等起于西河白波谷，侵入并州太原、司隶河东。三月，〔16〕休屠各攻杀并州刺史张懿。
“刺史、太守因贿赂而得官职，盘剥百姓，乃至叛乱，且刺史权小威轻，既不能禁止又用非其人，徒使暴乱剧增，应选素有清名之重臣为州牧，以使天下安定。”〔17〕〔18〕
太常刘焉见朝纲衰微，叛乱接踵，便向皇帝献策更选重臣重设州牧，以加固地方治政。
刘焉字君郎，荆州江夏竟陵县人（今属湖北天门市），乃西汉景帝子鲁恭王刘余后裔，少时出仕州郡，以宗室身份拜为郎中，其后历任雒阳令、冀州刺史、南阳太守、宗正、太常。
刺史本为监察地方之职，并无行政之权，其后职权渐强，干预治政，至东汉中叶以来各地反叛不断，因而职权更重，已涉军政大权。
刘焉提议重设州牧不过顺应形势罢了，实则见朝廷日益颓败，欲藉此机会远赴交州，割据一方以求自保。此项提议尚未施行，侍中董扶（字茂安）却向刘焉暗示：
“京师将要大乱，我看益州有天子气象……”
刘焉听闻此言，便又属意益州。恰逢益州刺史郄（xì）俭横征暴敛招致民怨，为防益州叛乱，皇帝只得依允刘焉建议，命他为监军使者、领益州牧，封阳城侯，前去益州收捕郄俭治罪。〔19〕不止刘焉，朝廷又选派列卿充任州牧，如太仆黄琬（字子琰）出任豫州牧、宗正刘虞（字伯安）出任幽州牧，分别前往辖地平定叛乱。〔20〕〔21〕
汉成帝（西汉第十二代皇帝刘骜）时初置州牧，此后又有废置，至后汉光武帝时仍废止，自刘焉等人出任，州牧之职权力更甚，实为封疆大吏，如朝廷不能制约，将使中原陷于裂土分疆之危。
〔1〕“臣闻先王治世，贵在爱民。省傜轻赋，以宁天下，除烦就约，以崇简易，故万姓从化，灵物应德。末世衰主，穷奢极侈，造作无端，兴制非一，劳割自下，以从苟欲，故黎民吁嗟，阴阳感动。陛下圣德承天，当隆盛化，而卒被诏书，亩敛田钱，铸作铜人，伏读惆怅，悼心失图。夫十一而税，周谓之彻。彻者通也，言其法度可通万世而行也。故鲁宣税亩，而蝝灾自生；哀公增赋，而孔子非之。岂有聚夺民物，以营无用之铜人；捐舍圣戒，自蹈亡王之法哉！传曰：‘君举必书，书而不法，后世何述焉？’陛下宜留神省察，改敝从善，以塞兆民怨恨之望。”见《后汉书》卷三十一，陆康传。
〔2〕（中平二年、185年，二月）己酉（初十），南宫云台灾。庚戌（十一日），乐城门灾，延及北阙、嘉德殿、和欢（驩）殿。见《后汉纪》卷第二十五，孝灵皇帝纪。
〔3〕（中平二年）三月（当月公历跨度4月18日~5月16日），……北宫伯玉等寇三辅，遣左车骑将军皇甫嵩讨之，不克。……秋七月（跨度8月14日~9月11日），……左车骑将军皇甫嵩免。见《后汉书》卷八，孝灵帝纪。
〔4〕（中平二年）八月（跨度9月12日~10月11日），以司空张温为车骑将军，讨北宫伯玉。见《后汉书》卷八，孝灵帝纪。
〔5〕“臣闻事之急者不能安言，心之痛者不能缓声。窃见天下前遇张角之乱，后遭边章之寇，每闻羽书告急之声，心灼内热，四体惊竦。今西羌逆类，私署将帅，皆多段颎时吏，晓习战陈，识知山川，变诈万端。臣常惧其轻出河东、冯翊，钞西军之后，东之函谷，据阨高望。今果已攻河东，恐遂转更豕突上京。如是则南道断绝，车骑之军孤立，关东破胆，四方动摇，威之不来，叫之不应，虽有田单、陈平之策，计无所用。臣前驿马上便宜，急绝诸郡赋调，冀尚可安。事付主者，留连至今，莫肯求问。今三郡之民皆以奔亡，南出武关，北徙壶谷，冰解风散，唯恐在后。今其存者尚十三四，军吏士民悲愁相守，民有百走退死之心，而无一前斗生之计。西寇浸前，去营咫尺，胡骑分布，已至诸陵。将军张温，天性精勇，而主者旦夕迫促，军无后殿，假令失利，其败不救。臣自知言数见厌，而言不自裁者，以为国安则臣蒙其庆，国危则臣亦先亡也。谨复陈当今要急八事，乞须臾之闲，深垂纳省。”见《后汉书》卷五十七，刘陶传。
〔6〕（中平二年）冬十月庚寅（疑有误当月无“庚寅”日，跨度11月10~12月9日），……前司徒陈耽、谏议大夫刘陶坐直言，下狱死。见《后汉书》卷八，孝灵帝纪。
〔7〕中平二年十一月，跨度12月10日~186年1月8日。
〔8〕中平三年（186年）二月，跨度3月9日~4月6日。
〔9〕中平三年十月，跨度10月31日~11月28日。
〔10〕中平四年（187年）二月，跨度2月26日~3月27日。
〔11〕中平四年四月，跨度4月26日~5月25日。
〔12〕中平四年六月，跨度7月24日~8月21日。
〔13〕中平四年十月，跨度12月18日~188年1月16日。
〔14〕中平五年（188年）正月，跨度2月15日~3月15日。
〔15〕中平五年二月，跨度3月16日~4月13日。
〔16〕中平五年三月，跨度4月14日~5月13日。
〔17〕“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”见《三国志》卷三十一，刘焉传。
〔18〕时灵帝政化衰缺，四方兵寇，（刘）焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居其任。见《后汉书》卷七十五，刘焉传。
〔19〕会益州刺史郄俭赋敛烦扰，谣言远闻，而并州杀刺史张壹，凉州杀刺史耿鄙，（刘）焉谋得施。出为监军使者，领益州牧，封阳城侯，当收俭治罪。见《三国志》卷三十一，刘焉传。
〔20〕朝廷以（刘）虞威信素着，恩积北方，明年（中平五年），复拜幽州牧。见《后汉书》卷七十三，刘虞传。
〔21〕（黄琬）又为豫州牧。时寇贼陆梁，州境雕残，琬讨击平之，威声大震。见《后汉书》卷六十一，黄琬传。
