“一书四方案”到底由谁来公开？
来源： 中国国土资源报 | 【大 中 小】【打印】【关闭】
阅读提示 这是一起典型的征地信息公开案件，原因就是被征地群众向国土资源管理部门申请公开“一书四方案”，未得到满意答复，遂向复议机关提起了行政复议。从当前国土资源部行政复议案件类型构成看，政府信息公开类案件数量已跃居各类行政复议案件之首。其中，大部分涉及征地信息公开，该如何妥善处理涉及上述问题的行政复议案件，如何正确选择信息公开主体和公开方式，请看专家的分析和工作建议。
基本案情
申请人：李某
被申请人：Y省国土资源厅
2013年11月4日，申请人向被申请人就下述事项提出政府信息公开申请：要求公开Y省某市某县某镇居民小组征地批准文件及内容；取得该征地批文经批准的“一书四方案”（建设项目用地呈报说明书及农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案）。
被申请人于2013年11月20日向申请人作出答复，对申请人所要求的第一项进行了公开，第二项被申请人则依据《信息公开条例》第九条、十一条、十七条，认为应由当地县级国土资源管理部门公开。申请人对此不服，认为被申请人没有履行信息公开的行政职责，请求被申请人依法履行政府信息公开行政职责，全部公开其所申请的征地信息。
复议机关在审理中认为根据《政府信息公开条例》第二十一条以及第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”等有关规定，对于申请人的政府信息公开申请，被申请人已经依法作出告知，履行了法定职责，对本案作出了维持决定。
问题评析
本案的争议焦点是征地“一书四方案”的信息公开主体和公开方式问题。
从国土资源部行政复议案件类型构成看，政府信息公开类案件数量已跃居各类行政复议案件之首。其中，大部分涉及征地信息公开问题。目前，征地信息公开复议案件存在的主要问题包括：
各地信息公开处理方式不统一，地区差异明显。国土资源政府信息公开范围不明确，缺乏统一标准，各地有不同理解和规定。同时，由于相同申请在各地得到的答复不一致，易引发群众对地方政府部门不满，将矛盾上移。
备案机关或保存机关是否有公开义务。例如征地报批材料由市（县）国土资源主管部门制作，各级国土资源主管部门都有保存或备案，申请人向保存或备案机关申请信息公开时，保存或备案机关是否有义务公开没有明确规定，各地在处理时也尺度不一。实践中，各地对于不同类型的征地信息公开申请，存在各种各样的处理方式。而对于“一书四方案”等征地报批材料的信息公开申请，除少数地方全部公开外，大多数地区只公开征地批复，对于其他征地信息，则告知应该由制作机关，即县级国土资源管理部门公开。
对于上述处理方式，应采取认可和支持的态度，主要基于以下两方面原因的考虑：
第一，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第十七条已经明确规定了两种不同类型的政府信息的公开主体：行政机关“制作”的政府信息，由“制作该政府信息的行政机关负责公开”；行政机关“从公民、法人或者其他组织获取的政府信息”（公民、法人或其他组织的范围为行政相对人，并不包括行政机关），由“保存该政府信息的行政机关负责公开”。虽然保存机关依法掌握了申请人申请公开的政府信息，但是该政府信息不属于保存机关“从公民、法人或者其他组织获取的政府信息”，而是由其他行政机关“制作”的政府信息。所以，按照《政府信息公开条例》第十七条的规定，该政府信息的公开主体应为制作该信息的行政机关，即制作该四方案并报批的县级国土资源管理部门，而由省级国土资源管理部门制作的征地批复则由省级国土资源管理部门负责公开，该案正是这样处理的。
第二，关于保存机关是否有公开义务的问题。在实践操作中，由于制作机关可能会根据保存机关的管理和要求对其报批的四方案按要求进行更改和调整，保存机关有可能会保存一个过程性和不完整的文本，制作机关和保存机关保存的版本存在不一致。如果由保存机关公开，很容易导致当事人的误解和引起不必要的纠纷和矛盾，而如果还需要保存机关去花时间和经历判断文件是否是最终状态的话，也脱离了政府信息公开的本来用意。所以应以制作机关公开为原则，让保存机关告知申请人正确的申请信息公开的途径为最佳的处理方式。
办案体会
政府信息公开的目的是保证申请人获得真实有效的政府信息，保障申请人知情权。从全国各地情况来看，征地信息公开工作存在问题的原因是多方面的。
在思想认识上，公开机关担心引发新的矛盾，由于多数当事人申请公开直接目的就寻找行政行为瑕疵或证据，导致国土部门顾虑重重；在制度规定上，现行法律政策对于信息公开范围和界限、公开方式和机关、备案机关是否有公开义务等没有明确规定，致使各地把握尺度也不统一，部分事项应否公开难达成共识；公开机构人力、财力不足；征地中确实存在违法行为，从部分行政复议案件情况来看，部分地区仍存在未征先用、征地程序不规范、征地材料弄虚作假等违法行为；当事人滥用信息公开申请权和复议申请权，有的当事人就同一事项长时间反复申请；有的对无利害关系事项多次提出申请；有的对已主动公开事项提出申请；对于公开答复不服的，以不同理由反复申请或多次提起行政复议等等，当事人滥用权利，不仅是对法律权威的挑战，也极大浪费了有限的行政资源。
基于以上各种原因，办案过程中应把握的重点就是首先确定谁应该是公开部门，其次是申请人是否能够得到其申请的政府信息。在此类信息公开案件中，我们将文件的制作机关规定为公开责任部门，同时，也要求答复机关向申请人指明真正的公开机关。
同时，从我国法治化进程和依法行政要求看，扩大征地信息公开范围、实行阳光征地是趋势；从化解社会矛盾、促进社会和谐角度看，征地信息是早公开早主动，越拖越被动。具体问题上，对于“一书四方案”等报批材料申请，应当纳入主动公开的政府信息范畴，国土资源管理部门也在加紧研究和准备出台相关政策。2014年9月23日，国土资源部办公厅下发《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号），通知规定按照“谁制作、谁公开”和“就近、便民”的原则，市县政府为征地实施和征地信息公开的主体，对做好征地信息公开工作起到关键作用。针对目前基层征地信息公开存在内容不全面、公开行为不规范、公开程序不健全、群众获知公开信息不便捷不及时等问题，《通知》着重强调市县征地信息公开主体责任，从多个方面提出了有关政策和要求。公开的方式可以根据条件变通，涉及保密内容的，公开机关可以特定方式向当事人公开；同时，在充分保障公众知情权和参与权的同时，对滥用权利情形加以适当限制。
