在一个民主制度中，政府法令同社会利益间的潜在分歧被认为可以通过普选立法机构的方式而被降低到非常小的程度，因为根据这种方式，当选代表的首要义务就是忠实地反映被统治者的利益。人们设想，立法者所颁布的法律只应当记载和表达人们的希望和需要。然而，在为我们所知的现实中，上述设想在民主国家中并非总是能够得以实现的。立法者可能会误解人们的愿望或为了大经济财团的特殊利益而牺牲他们的愿望。他们也可能颁布他们认为对加强国内安全或应付紧急状况极为必要的法律，但是这些法律却可能因严重束缚或限制大众的权利和自由而得不到大众的拥护。在非民主制度的社会中，在政府政策与人们的希望和情感之间发生脱节的可能性会成倍地增加；而且还很有可能发生这样的情况，即国家机器主要被用来维护和巩固现行政权，却很少关注广大民众对其颁布的措施或法律制度的内在正义所做出的反应。
当立法者制定的规范同整个社会的价值判断及真正利益完全一致的时候，就达致了一种理想的境况，但是政治现实往往实现不了这一理想。立法者有可能是征服者集团的代表人，并会把征服者的价值判断体系强加在广大的被征服者的身上。他们也有可能是经济支配集团或政治统治集团的代理人，他们关于何谓可欲的社会政策的看法会带有阶级偏见或阶级利益的色彩。当然，还有一种可能性就是政府领导人是些品格高尚的改革家，他们立志要提高社会的伦理标准或纠正因顽固遵循陈腐习俗而造成的缓慢发展状况。[981]从上述最后一种可能性中我们可以发现，那种认为政府颁布的实在法的功能仅仅是反映和记载民众的观点和习惯的看法，就显得鼠目寸光了。实在法这一工具可以被合法地用来克服社会惰性，还可以为根本修正一个民族的生活方式开辟道路。[982]当我们论及有关“伦理－命令协调”[983]这一领域中的一种极端情形时，我们就有可能超出法律的制度性范围。如果完全没有政府任命机关所颁布的规范性指导，那么我们就有可能陷入这样一种情形，即法律为无政府状况所替代。[984]在下述场合就有可能发生这样的情形，例如，社会中的不同阶级或不同派别遵循和实践种种完全不可调和的“活法”。如果发生这种情况，那么法律就有可能完全或在很大程度上消失，而暂时取代法律的则可能是相互对抗的集团所展开的争斗或内战。
当社会秩序完全处于专制之下的时候，则可能发生另一种极端情形。在专制秩序中，法律的内容——至少是部分内容——可能是全无理性的，并被大多数人视为不可接受的。如果法律退化为暴虐的专制，而且与人们的正义感相抵触的程度达到了令人难以容忍的地步，那么有关这种完全不正义的法律措施的有效性问题就被提到了首要位置之上，并且需要找出一种方法去解决它。[985]
