2018-03-06 冯俏彬 地方财政研究杂志社
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文/冯俏彬（国家行政学院）
在新的历史时期，社保制度的中心工作已由扩大覆盖面转向逐步形成全国统一的社保制度，为此，社保费改税理应成为走向统一的第一步。从理论上讲，社保作为权益—伦理型公共产品，政府要在其中发挥重要作用。因此，重议社保费改税的“时间窗口”已经打开，社保费改税有利于推动社保制度迈出走向全国统一的“关键一步”，有利于划清中央与地方的社保事权，深化财税改革，也有利于进一步打开“降成本”的巨大空间。本文认为社保费改税的主要操作要点包括：按“负担平移、略有下降”的原则确定税率；社保税宜定位为中央地方共享税；完善社保基金预算，全面保证社保税的专用性；社保税的征收职能应全面移交税务部门。
重议社保费改税的“时间窗口”已经打开
2017年是我国社保制度改革的关键之年，特别是养老保险改革至关重要的一年。业内认为，通过此次改革，我国社保制度应当走出长达二十年的试验阶段，而趋于基本成熟、定型(郑功成，2017)。值此改革之际，特别是同时考虑到我国财政改革、税收法定工作正在紧锣密鼓地开展，因此有必要重议社保由“费”改“税”这一老问题，以期从体制机制上筑牢筹资基础，深化社保改革，为中国经济社会的长期稳定发展夯实基础。
(一)有利于推动社保制度迈出走向全国统一的“关键一步”
当前，我国社保制度正处于新一轮的改革之中，基础养老的全国统筹工作正在布局与推进之中。与二十年前相比，我国经济社会形势已经发生重大变化，因此社保制度不可再过多囿于权变与临时性，而应努力形成基本成熟、稳定的制度安排。这一制度的重中之重就在于，社保制度中的基础性部分，如基础养老、基本医疗等必须逐渐走向全国统一。实行社保费改税以后，全国按统一基数、统一税率征收，首先从筹资模式、征收方式解决社保制度的统一性的问题，从而为其它方面的逐步统一形成示范、打下基础。实行社保费改税后，几乎马上就会引出社保支付标准是否应当全国统一、还是适当有差别的问题，对这个问题的讨论有利于解决我国社保制度多年来难以克服的痼疾。这两方面都是关系到社保制度定位的关键问题。
实行社保费改税，还有利于提升社保资金管理的科学化、规范化程度。因为费改税后，社保资金的征收、筹集工作将主要交由税务部门负责，财政部门负责资金安排、社保部门负责资金使用，这就化解长期以来社保资金“收、支、用、管一体化”这一陈旧落后管理方式，体现了相互制衡的现代管理理念，促使社保部门将主要精力集中在待遇支付、险种设计、经办管理等事务上，进而提升管理水平，深化社保改革。另外，实行社保费改税后，还因切断了资金收取与支付之间利益链条，有利于消除在实践中客观存在的人为压低标准、压低待遇的某种“逆向选择”行为，有利于切实提升社保的保障功能。
(二)有利于划清中央与地方的社保事权，深化财税改革
在社会保障工作中，政府、企业、个人以及中央政府与地方政府的责任边界如何掌握，一直是一个比较复杂的问题。勿容讳言，此前一直有一个思路，即鉴于我国财力不足、以及国家过多承担责任所可能带来的财政风险，因此社保应较多地体现“自我积累”、“自我保障”，即个人积累在其中应当占较大部分。理论上讲，这种想法完全扭曲了现代市场经济条件下社会保障作为准公共产品所必须所具有的“互助共济”、且国家在其中的财政责任义不容辞这一基本性质。实践层面上看，过去十几年更是事与愿违，公共财政用于社保方面的补贴支出一年比一年多，2016年已达到7633.54亿元，财政事实上承担了社保的兜底责任，而且中央远大于地方。实行社保费改税后，会逻辑地引出社保税的归属与划分问题，这就有利于明确中央与地方在社保方面的上具体事权范围与支出责任。这不仅是关系到我国社保制度可持续发展的头等大事，更是十八届三中全会已明确的深化财税改革、建立事权与支出责任相适应的中央与地方财政体制的既定方针。
(三)有利于进一步打开“降成本”的巨大空间
资料显示，目前我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右，为全球强制缴费率最高的国家之一。其中，由用人单位承担的部分约占30%左右，与发达国家相比，这一比例显著偏高。世界银行《Paying tax 2017》报告中也指出，2015年中国企业68%的总税率中，劳动力税费(主要指社保)高达48.8%，而美国仅为9.8%。
同时也要看到，由于我国社保的计算基数是上年平均社会平均工资的60%，而非发达国家惯常的实发工资。以此折算下来，我国企业在社保方面的实际负担率仅为24%左右。实际费率与名义费率之间的差异过大，既带来企业负担不一的问题，也严重影响营商环境，扭曲国家形象。随着近年来我国税收征管水平的提高，现在税务部门已基本可以做到按实发工资计征相应的税收。如果实行社保费改税，有研究机构测算，我国现行40%左右的费率完全可以下调到30%以下。这样名义税率就可以大幅度下降，大大收敛与实际负担之间的差距，企业负担明显降低，更有利于国家形象。社保费改税之后，由于计税的工资基数上升40%，且税务部门征收后的征管刚性明显增加，增收趋势显著。此一降一升，不仅能将降税率所造成的减收冲击控制在可控的范围之内，而且可以给政府极大的调整空间，为深化供供给侧改革、进一步降低制度性交易成本创造条件。
社保费改税的主要操作要点
(一)按“负担平移、略有下降”的原则确定税率
结合当前的实际情况，我们建议社保税率的确定，要综合考虑以下几个因素，一是国家举办的社会保险仅限于基本保险的层次，而不是全部保险。以养老保险为例，基本部分可按40%左右的替代率进行设计，基本保险以外的部分则要通过企业年金、商业养老保险去填平。二是同时考虑养老、失业、医疗、工伤四类保险，同时考虑企业、个人负担部分，设计出一个综合税率，再划分为养老保险、医疗保险、失业保险等四个部分以及社会统筹与个人账户部分，分别建账。三是要有改革的整体观，同时考虑现有财政收支中那些事实上具有社保性质的收入或者支出项目，在设计税率时，一并考虑。比如，根据我国的研究，现已纳入一般公共预算的残疾人就业保障金，其性质就属于“准社保税”，应当综合考虑，同时改革。至于税率具体定多少，尚需要全面认真进行测算。一个可以参考的数字是，此前多名研究者的测算的结果是，我国社保税的总和税率应当控制在25-30%之间。
(二)社保税宜定位为中央地方共享税
从国际经验上看，社保税多为中央政府收入。但我国是一个大国，各地情况千差万别，且我国已经形成了既分项目、又分对象的所谓“混合型”的社保制度模式，因此社保责任全归于中央是不现实的。考虑到这一点，我国的社保税宜定位为中央与地方共享税，其中涉及到基础养老、基本医疗部分的收入归中央，涉及到失业、工伤等部分的收入归地方。具体如何划分，有多种方案可供选择，既可在中央与地方之间按某一个比例划分社保税税收收入，也可划分税率，可根据实际情况选择。
(三)完善社保基金预算，全面保证社保税的专用性
社保费改税，改变的只是资金的筹集与征收方式，并不影响其专用性和特殊目的性。特别是2014年后，随着《新预算法》的实施，我国财政管理中已经形成了“四本预算”，其中的社保基金预算完全可以保证社保收入的专用性。今后，应当进一步完善社保基金预算，在收入侧，所有社保税收入、当年公共财政注入的资金、转入的国有资本经营收益应当纳入，在支出侧，按标准税率划分养老、医疗、失业、工伤四个部分，分别建账管理。社会最为关注的个人账户的问题，在这一复式预算体系下也完全不受影响，技术上分账处理没有任何问题，具体操作可结合社保制度本身的改革来推进。
(四)社保税的征收职能全面移交税务部门
据不完全统计，当前全国已有一半以上的省份，社税费是由当地税务部门负责征收的。社保费改税之后，相关的征收职能自然全面移交给税务部门。至于到底是交给国税部门还是地税部门，也有两种方案可供选择，一是全部由国税部门征收，此举的好处是更符合社保税全国统一属性，坏处是过多地增加国税部门的工作负担，特别是考虑到“营改增”刚刚施行不久，国税部门的工作压力已经很大，短期内不宜再增加新的职能时，就更是如此。二是由国税部门负责社保税中的基础养老部分，其它由地税部门负责征收，此举的好处是符合中央地方之间社保事权的划分标准，更有利于调动地方政府的积极性，有利于国、地税部分之间的职能平衡、分工协作。
总之，笔者认为，在新的历史时期，社保制度的中心工作已由扩大覆盖面转向逐步形成全国统一的社保制度，为此，社保费改税应当先行。可结合当前正在进行的基础养老金全国统筹、税收法定、中央地方财政体制等相关改革的进展，积极推动社保由“费”改“税”，一方面为社保制度走向全国统一创造条件，另一方面也理顺体制、加强管理，这既有利于社保制度本身的不断完善邮，也有利于降低制度性交易成本，优化我国营商环境，夯实中国经济社会的长期稳定繁荣的基础。（摘自《地方财政研究》2018年第1期《我国社保费改税理论与实践新探》）
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