近日看到一起由行政处罚案件引发的行政诉讼案件，简要案情为：某市某区卫健委根据某检测公司对从某小区物业办公室、二次供水设备出口和二次供水末梢采集的7件水样检测后作出菌落总数超标的检测结论，对负责小区二次供水的物业企业作出“警告，并罚款人民币贰万壹仟元整”的行政处罚决定。被处罚人不服提起诉讼，并在一、二审中提供了内容为“当日采样的小区供水中，市政末梢水的菌落总数高于二次供水设备出口水及二次供水末梢水的菌落总数”的检测报告（该检测报告与据以作出处罚决定的检测报告均系同一机构委托送检并由同一检测机构作出），以证明“小区自来水菌落超标并非是其管理的原因”。同时还提供了处罚当年及上一年对二次供水设施进行清洗消毒的证据及当年度及上一年度符合饮用水卫生标准的供水检测报告。尽管如此，一、二审法院还是支持了行政机关的处罚决定。

        对于此处罚决定及行政判决，笔者有不同意见。笔者认为，这是依据低水平的地方立法所作出的不当规定，生搬硬套而非善意解释法律地进行执法和司法，而作出的明显不当的处罚决定及司法判决。现详述如下：         

        正如习总书记所指出的：“有些案件并不需要有多么高深的法律专业知识,凭良知就能明辨是非”，很明显，导致此案中小区饮用水不达标的原因在于市政供水超标。在市政供水超标的情况下，除非二次供水经营者有再次对水进行消毒杀菌净化的义务，否则处罚二次供水经营者明显不当。 何况“市政末梢水的菌落总数高于二次供水设备出口水及二次供水末梢水的菌落总数”，说明经过二次供水设施后水质还有所提高。那么，是什么原因造成这种明显不当的处罚决定产生的呢？

      首先，是低水平的地方立法造成了义务分配及责任承担上的明显不当。据以作出处罚决定的法律依据是该市的《生活饮用水卫生监督管理条例》（属于地方性法规性质）。而该《条例》第二条笼统地规定：“本条例适用于集中式供水(包括城镇公共供水、自备水源供水和农村简易自来水供水)、二次供水的饮用水，供水的设备及用品，也适用于供水的场所、设施和环境”。显然，该条将二次供水与城镇公共供水等“初次”供水等同起来，忽略了二次供水的目的并不是对水进行再次消毒杀菌净化，而仅是通过加压或先送至楼顶蓄水池再从上往下供水等方式，使水能够送至“初次供水”无法送达的高层住户这一事实。也正因为二次供水的目的仅是向高层供水，故该《条例》第六条第（三）项“ 饮用水必须符合国家卫生标准。有下列情况之一的，禁止供给饮用：……(三)含有寄生虫、微生物等，有可能引起疾病的；……”应该是“初次供水”的主体（比如城镇自来水公司）的义务，而非二次供水经营者的义务；故而违反该义务所应当承担的法律责任（即该《条例》第二十一条“违反本条例规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上3万元以下的罚款：……(三)……供给禁止供给饮用的水的；……”），也应由“初次供水”的主体承担。

      那么关于确保饮用水卫生的立法中如何合理界定二次供水经营者的义务范围及法律责任？显然，从二次供水的目的仅在于仅是通过一定方式使水能送至“一次供水”无法送达的高层住户出发，二次供水经营者的义务范围应为确保二次供水设施符合卫生要求，不得形成二次污染；其法律责任应当限于在初次供水水质达标的情况下，二次供水的水质超标的才予以处罚。

      其次，是执法及司法环节过于机械，生搬硬套法条，导致了明显不当的处罚决定及维持该处罚决定的司法判决出台。立法者是人不是神，制定出来的法律法规规章等，或多或少都存在这样那样的问题，连直接关系公民生命、人身自由等基本权利的重要基本法律《刑法》（1997年）制定出台之后都已经有了十个《修正案》（即平均二、三年就出台一个《刑法修正案》），何况一个关于饮用水卫生的地方性法规。但是，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，面对立法之中的不当及疏漏之处，只要不是原则性的问题或者存在与上位法直接抵触的条文，执法、司法人员在执法、司法活动中都可以通过运用各种解释技巧，对法律规范进行善意解释而使之符合实际。比如，虽然前述《条例》规定“本条例适用于集中式供水(包括城镇公共供水、自备水源供水和农村简易自来水供水)、二次供水的饮用水，供水的设备及用品，也适用于供水的场所、设施和环境”，但在直接涉及饮用水提供者的义务及法律责任的条文中，执法、司法人员可以基于二次供水经营者其实并不是水的提供者，而只是“水的搬运工”（即二次供水名供水，实为送水）这一事实，将这些条文中的“供水”限缩解释为饮用水的（原始）提供者所实施的供应水的行为， 从而避免不恰当地扩大处罚范围。

      另外，此案涉及的不当处罚决定及司法判决，还反映出执法、司法人员缺乏一些法理上思考。比如，法律处罚的对象究竟应该是特定的（会产生损害结果或者有产生损危害结果危险的）行为，还是一定的危害结果？如果只要有危害结果就处罚，那么对于患了不治之症的病人，医生没有将其治好而出现了死亡结果，难道也应该处罚？本案中，二次供水经营者并无“增加水中杂质、病菌等污染”的一切行为（包括有意识地投放污染物的作为方式，或者未尽保持二次供水设施清洁卫生的义务从而使水中污染物增加的不作为方式等），而仅是从二次供水设施中放出的水发生“菌落超标”的后果，难道法律对此也应该予以处罚吗？又比如， 在行政处罚范畴，是否不需要考虑故意、过失等责任要件而只要有行为（甚至象本案中仅有结果）就可以处罚？如果不需要考虑责任要件，那么《行政处罚法》为何要规定“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚”（第二十五条）？如果需要考虑责任要件，那么本案中二次供水经营者既无造成危害结果的主观故意（没有故意往水中投放污染物，也没有明知二次供水设施不符合卫生标准会造成二次污染而放任），又无过失（已经尽到定期对二次供水设施进行消毒杀菌的义务），为何仍要处罚？可见，认为行政处罚及行政诉讼在适用法律上很简单，不需要考虑构成要件、违法要件、责任要件等问题的观点，完全错误。