（写在前面：本文是《智慧城市顶层设计：城民为本、制度优化、政策设计、信念联盟》一文的摘录，详见左下角原文链接。仅作自己学习存档之用，如有侵权，请联系我，可随时删除。）
智慧城市顶层设计：城民为本、制度优化、政策设计、信念联盟
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基本概念
顶层设计
由于竞争、利益与政策驱动，致使各主体尽管政策的信念不同，为分享信息化变革的收益，形成了缔造智慧城市的政策"联盟"（联席），“制度设计”的壁垒，成为“以城为中心”和“以人为中心”两种城市顶层设计的障碍，从人类历史来看，基于“文化分层”的顶层设计分析框架或许可行。
智慧城市
200多个中国城市提出智慧城市建设规划，尽管中央25部委政策进展不一，但已成立部际联席会议，进入重要政策议程，技术专家、管理专家、地方城市参与不同层面的政策过程。
智慧城市的设计归根到底是城市的设计规划，应该遵循城市顶层设计的初心。
简述
智慧城市
智慧城市是信息化（技术工具）和社会（政治文化综合体）发展关系的最新理解与实践。按照传统信息化政策分类，智慧城市不属于电子政务，不属于电子商务，不同于以数字技术应用为主的数字城市，而是综合跨学科跨行业跨领域的信息技术应用对社会发展的一种最新诠释。
值得注意的是，智慧城市是以推动社会发展为目的，以跨学科跨行业的信息技术应用为手段。城市的现代化与未来没有终点，只有更新，这种变化使得对智慧城市政策、目标、任务具有模糊性。如何在整个智慧城市的宏远目标大框架下客观评估当前的决策的正确性、考察当前项目完成的效果，是这类时间跨度长、行业跨度广的尝试面临的共同问题。会不会前人栽树后人锯树，是为了政绩还是确实按既定的规划路线在推进，这些都对顶层设计者、智慧城市的实际推动者提出了极大的挑战。
信息化政策利害
一般与由现代信息技术集成的信息系统（技术工程）相关，可以改变微观信息活动的传统模式，提高信息（经济）活动效率，促进宏观经济政治社会发展。自2009年方案发布开始便迅即引起全球城市关注，创新应用已经突破技术架构创始者意图。
智慧城市政策理论基础：政策制定信念中的理性与认识
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Nam和Pardo认为，智慧城市顶层设计可以由技术、人、社区三个维度划分。
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该分类方法忽视了技术应用的社会结构
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信息技术创新与系统创新两个维度，侧重于增强城市的竞争能力
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职能标签
政府（决策者）
全球化时代的城市竞争着人口、思想和资本，城市的智慧日益成为一个主要“卖点”，或者说公共政策创新的品牌，对于城市营销十分重要；城市（社区）需求驱动型智慧城市战略比政策（中央部委）供给驱动型战略更容易成功。
理论篇（专家）
试图厘清智慧城市与数字城市、电子政务、智能城市等概念的差别，但智慧城市是个大“框”，在政策制定中只要与信息化有关的议题似乎都可以往里装。
企业主（IT业）
智慧城市是个大“框”，只要与信息化有关的内容都往它里面装。
基于战略、工具、实施和知识互动四层视角的讨论
公共决策
知识VS政治VS经济等各种资源共同支持和作用的结果
智慧城市公共政策
在中央部委、地方城市和专家的共同合作下完成。
这些主体的信念决定了他们为什么以及如何为政策提供资源，并因此影响甚至决定智慧城市政策的实际走向。
智慧城市政策中的信念逻辑可以分解为四层：战略层、工具层、实施层和知识层。这个分解是基于自上而下的视角来考察的。
战略层（中央部委）
决定智慧城市政策的总体目标定位与自上而下的执行动力；
从住建部、科技部、工信部到国家发改委，部门协调责任逐次增加，智慧城市政策的推行力度则依次减弱；从综合协调角度来看，工业化、城镇化、信息化既是目标，也是手段。
实施层（地方城市）
智慧城市，亮政工具
中国的城市竞争不仅在发达地区和中心城市之间展开，落后地区和中小城市也纷纷树立标杆，寻找对手，智慧城市便成为重要政策工具。能够成为“亮点”在不少城市中往往是成为政策重点的原因：
- 智慧城市究竟是什么，以及能够解决什么问题，在政策选择中往往并不重要；
- 对于一些城市政府而言，与其说城市需要“智慧”，不如说城市领导者们需要智慧城市；
- 与其说智慧城市是信息化工作的合适口号，不如说“信息化工作”本身就是口号，而智慧城市是它的新“马甲”。
优势明显
天然的合法性
首先，新技术由于其隐含着的“先进性”，往往具有天然的政治合法性。先进性往往带来神秘性。除了少数专业人士外，无论是政府官员，还是社会公众都对新技术缺乏足够的知识，也因此缺少充分的发言权。
一方面，技术效益只有在实施后才能获得；另一方面，即使缺乏效益，也可以被认为是其他社会因素导致。
因此，一旦某种新概念将技术先进性与某种社会先进性结合起来，很少有人能够对技术的应用持反对态度。
行政风险小
其次，以信息化为代表的技术型政策需要考虑的人的因素较少，因此在政治和行政管理上的风险比较小。技术政策主要属于分配型政策，一般不需要关注直接的利益冲突，较少涉及各种利益集团之间的直接博弈，因此更易获得社会上下的一致认同；
财政易通过
技术投资也更容易获得财政支持，虽然技术采购同样存在信息不对称，但相较于物资的直接分配，技术投资具有相对强的可评估性，在预算决策上也相对更容易获得通过。
烂尾风险低
再次，技术“造城”虽然也存在风险，但是即使失败也不会留下明显的“烂尾”工程。
【智慧城市“虚拟城市”与“造城”运动遵循相同逻辑】
对“虚拟城市”的投入，不仅能带动技术产业发展，也会促使其他行业到虚拟“新城”中投资；
“虚拟造城”也可能出现“烂尾”，但优势在于，一旦切断电源就可以停止“城市”运营，不会遗留下“断壁残垣”的一座“鬼城”。在过去的信息化建设中，设备故障现象并不鲜见。
决定对智慧城市的具体诠释和政策的执行；
工具层（IT等技术）：决定部委对其战略落实的影响或控制能力；
知识层（专家智囊）
为其他几个层面提供政策中需要的知识、技术和价值选择。
对于政府而言，专家是一种知识工具。政府对特定政策的信念，就如同对信息系统的需求一样，一开始常常是模糊的甚至是混乱的。虽然他们可以获得大量离散化的信息，但是他们缺少特定知识和足够时间来理解信息的意义。虽然已有的信念能帮助他们筛选信息，但是当新技术、新知识出现时就必须引入知识工具。
新知识→（专家+工具）→政策服务
✄第一，专家最主要的活动是政策倡导。是智慧城市政策议题的发起者与倡导者，向或为正式决策者倡导理念、构建理论、提供方法、起草规划等；
✄第二，专家在政策实施中也承担责任。从需求调研、技术路线选择、方案设计到验收评审，专家活动贯穿其中。
专家参与政策服务的背面
✄客户们通常不能事先提出明确需求，而事后也不可能审查信息系统的全部细节，因此，信息化政策中的专家往往具有较多的自由裁量空间；
✄专家并不一定比决策者更理性。大多数专家的政策主张是基于经验的，而非基于理论的，很难用严格的科学标准检验。即使技术知识是完备的，然而由于政策目标指向技术产出，技术背景的专家并不一定拥有权威；反之也很难对他们的政策主张进行审查。
专家话语竞争
- 专家的政策倡导并不一致，甚至完全对立，在影响政策方面存在着竞争；专家将专业知识和价值转化为公共政策，可以获得荣誉、名声、经费以及其他形式的回报。成功者名利双收，并为日后积累资源：失败者失去经费，失去参与政策的机会。
- 为了在竞争中获得资源，专家们需要在公共舆论中争取政策倡导的话语权。专家们未必不知道技术并不在城市问题的解决中起决定作用，然而只有持续地在技术话语的背景下进行政策倡导才能发挥其专业价值。
专家的公私界限难以划分
专家的意见常常难以超脱于特定价值选择之外，在其倡导的价值选择中也很难划分公共与私人的界限：
是以满足公共利益为目标，还是包含了竞争资助的工具性目标？在现有规则下，专家一般也不需要为政策失败承担责任。
信念联盟
由政府组织的信息化工程在提高信息化水平的同时，创造着许多信念竞争的市场和信念互动的联盟。那些最初组成智慧城市的条件或者代表的方向在这个政策逻辑中显然并不重要。往前追溯便可发现，这个逻辑在信息化政策中并不鲜见，智慧城市是信息化政策“变种”，其基本内容与性质未发生实质的变化，但“变种”为这样的政策联盟带来持续不断的收益，这也是市长为什么热衷于它。
信念互动
政府对专家的选择与专家寻找为公共政策服务的机会是同步进行的，形成信念互动：
专家们努力在政策制定中获得一席之地。虽然过于超前的理念或者批判性的观点比较难受决策者的青睐，但是这并不意味着专家总是会寻求与决策者一致的信念以博互动机会；
决策者的信念往往不清晰或者没有明确方案，专家需要在双方信念中找到共同或者互补因素，并将其培育成双方皆能接受的新的信念。
政策输出
- 随着信念的互动在各个层次上被输出，其共同或者互补的因素或者说政策逻辑是：
通过对城市系统结构与功能的分解，实现城市管理与基础设施服务的信息化，这可以为城市带来可观的外部投资，并对国家战略作出某种程度的回应。- 逻辑在一定程度上便形成信念的“联盟”：
政府部门和城市需要知识资源支持其信念，挑选着“有价值”的概念，寻求在政治与经济绩效竞争中获胜的机会；
专家需要政治和经济资源实现其价值，他们竞争着为政策服务的机会，获取荣誉、话语权与经济效益。
技术与人文：政策信念中的两种理性
IBM智慧城市四大特征：
- 全面感测、充分整合、激励创新、协同运作
- 前两个基于技术，后两个指向人的活动
技术导向：城市结构与功能的再造
以城为中心的智慧城市
特征：
以技术特征做延伸，技术被泛化为信息化的全部手段。它基于自上而下的视角，站在“城市（管理）”的立场上，对城市未来发展趋势作出判断，是对信息化时代城市建设、管理和服务技术与能力的诠释。“以城市为中心”的实质是将城市看作是人类主要的生存繁衍之栖息场所，更关注城市的结构与功能，其目标是以技术为导向，科学组织城市建设与发展。上溯至电子政务、数字城市等信息化政策无不折射出这样的理想主义的技术情怀：
技术乐观主义：
虽然技术专家承认技术不是促进社会发展的决定性力量，但是从未放弃技术在政策表述中的优先地位。他们认为，新技术一定会带来积极改变，从而提供社会发展动力。在智慧城市政策中，这种观点并不仔细分析技术在解决城市问题中的实际作用，往往是以高度理想主义的“沙盘”情结，描绘城市如何在所谓先进技术及其实施者干预下发展的完美场景。
以系统工程学为方法论基础的技术理性：
通过科学组织能够得出关于城市发展的最优解。城市被分解为众多子系统并得以重组改造。改造的动力来源于先进技术，技术进步将促进城市系统优化。虽然任何技术的应用都会存在风险，但只要建立在这些技术基础上的对社会未来的想象足以“覆盖”这些风险，那么这种技术方案不仅是可能的，也是可行的。大数据、物联网等将技术理性推向极致：从大数据中能够挖掘社会规律，让许多人认为人类有能力通过数据分析来引导复杂社会向更好目标发展。
智慧城市VS数字城市：
智慧城市与数字城市一脉相承，不同的是前者具有感知、自动反应、主动服务等特征，后者是城市建设数字化。
表现：
是城市基础设施的智慧，城市各种基础设施的智慧，是城市公共管理与服务的智能化。
功能：
智慧城市是“城市信息化发展的高级阶段”，有助于完善城市服务功能，提高城市管理水平和运行效率，全面实现城市管理智慧化。智慧城市要将建筑物、电力线、燃气管、道路等相互沟通，将智能化融入城市住宅、交通、卫生、安全和娱乐等各个要素之中。
职能：
强调政府的作用，不仅为政府工程，而且认为“智慧政府是推进智慧城市建设的重要抓手”。城市是由各种功能子系统组成，并利用各种技术实现相互连接和控制，从而成为拥有一定行动力的复杂系统。
任务：
为城市各子系统提供智能化手段，不断提高各子系统内部和相互之间的信息效率，提升这个复杂系统的行动能力。虽然各地智能化水平不同，但默认城市居民和机构将自觉且乐观地使用智慧城市提供的各种系统，并因此获得信息化带来的社会福利。
人文导向：人类共同体的使命与意义
以人为中心的智慧城市
特征
是面向人的特征的延伸。它基于“人”的立场，对城市未来发展趋势作出判断，是对信息化时代的人们如何生存与发展的诠释。观点超越技术范式，是在古典哲学传统中延续着对城市之“善”的讨论，它将城市看作人类的共同体，给出了有关城市善治的规范性分析框架，其中人居于中心的位置，并试图阐释这个共同体存在的使命、意义与原则。
表现
智慧之所以有别于智能化、自动化，正是因为智慧包含了人的因素，是人特有的能力，不仅包括感知、记忆、逻辑等能力，还包括理解、联想、情感、思考、分析等能力。城市的智慧归根到底是人的智慧，其发展水平取决于人的智慧达到了怎样的层次。
功能
智慧城市应以人的智慧发展为核心，发掘和利用人的智慧为城市服务，进而提高人的价值。这要求通过公共政策的改善，减少政府对社会的控制，为创新提供更多自由，为城市自组织提供更广阔的发展空间为城市未来发展方向的民主讨论提供教育和交流的平台。
任务：
不是简单升级城市信息基础设施，而是建立能够促进城市居民创新的机制，或实现善治。
职能：
将城市相关的诸如发展、转型、自由、民主、交流、知识等都可以被赋予在城市目标之中。
两种理性认知中的缺陷及造成的问题
以城为中心的缺陷——难以平衡的利益分配
致力于使用技术“科学地”组织城市建设，这放大了技术的作用，忽视政治与社会过程的力量，缺少人文的关怀。以技术为导向的政策逻辑并非对社会问题视而不见，容易忽略社会问题的根本是人与人之间的问题，而人的问题归根到底是利益分配问题，不考虑人以及利益分配，智慧城市也可能沦落为“鬼城”乱尾。
以人为中心的缺陷——不可触及的乌托邦
致力于追求城市的终极价值。城市自出现起就不是简单的建筑概念，而是人文概念，既是人类合作产物，又是合作平台。随着各种有关“智慧”目标被“塞”进智慧城市拼图，看似为其提供了丰富内容，却反而使之“乌托邦”化了。虽然其价值选择无可厚非，但是由于诠释者参差不齐，便容易停留在“自我对话”与“自我证实”的概念策划之中，不考虑如何在其价值选择与技术之间找到合适的连接。
制度设计连接两者缺陷：
第一种，缺少制度规约以实现技术对作为共同体的城市的有效服务；
第二种，缺少制度支撑以落实人文对技术应用方向的指引。
第一，治理缘木求鱼式的“城市病”
30年的信息化建设已充分说明，虽然信息化对于提高社会发展效率有重大作用，但是其效益仍然来自于制度变迁。缺乏对城市运行的制度性思考，靠技术获得“城镇化”红利过于一厢情愿，无法真正解决“城市病”。比如智慧医疗无法解决医疗资源不足和分布不均的现实，只是让擅长技术的人获得更多机会；智慧交通默认交通拥塞源于信息不对称，却忽略汽车保有量、规划等其他因素的决定性影响。
第二，解决信息化建设中的固有矛盾
智慧城市各种方案对如何解决共同管理模式问题没有提供多少建设性建议，过去信息化建设中的“孤岛”现象等必然再现，过去建设中“重概念口号，轻行为配套；重建设投入，轻绩效提升；重设备技术，轻制度建设；重建设发展，轻安全风险”等老现象也必然存在。
第三，解决难以为继的智慧投入
目前各地规划需要庞大资金支持，这对相对落后的城市来说绝非易事。银行贷款不仅杯水车薪，而且会给地方债务增加新的负担。智慧城市的直接收益并不明显。发达地区可以交叉补贴，但是在落后地区，如果智慧投资不能迅速带来直接收入，那么“化缘”式的投入模式将继续存在；即使系统建成，运营和维护费用又将成为财政难题。在虚拟空间大兴“土木”也是一种奢侈之风。
智慧城市顶层设计
顶层设计是近年来国内常见的政策分析术语，目前有两类观点支撑，都认为顶层设计不能停留在工程层面，应从宏观着眼，同时考虑工具的可行性：
- 认为顶层设计是一种工程逻辑，适用范围是信息化工程，因而无法解决战略选择问题，必须突破顶层设计思维模式才能解决智慧城市规划的问题；
- 认为顶层设计应超越工程学层次，首先应视作宏观战略设计，需要人文思想指引，其次是执行力设计。
许嘉璐（北京师范大学人文宗教高等研究院、中国文化院院长）提出的一个分析框架将社会文化体系分为表层“物质文化”、中层“制度文化”、底层“哲学文化”。借鉴该框架为智慧城市顶层设计提供一种分析思路。如果说一项公共政策试图干预和改变公众行为，其实质是要形成某种新的文化，那么政策顶层设计可以归结到文化设计上。
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- 底层文化是对城市存在的价值选择，其核心是要回答“城市是什么以及为什么的问题”；
- 制度设计是中层的文化现象，技术本身是客观的，但对技术的选择与执行具有鲜明的制度性；
- 表层文化现象对技术的应用与选择，技术既是人类创新的产物，又是人类不断超越自身能力，实现创新的工具。
智慧城市顶层设计首先需要确立底层的价值选择，然后勾画制度的蓝图，最后再以技术作为实现的手段：- 底层文化是决定文化特征的灵魂所在；
- 表层文化是彰显文化内涵的外在表现；
- 中层文化则是衔接底表两种文化的中坚，既约束着表层不会脱离底层基础，又支持表层多样化的发展。
