一、央行数字货币简介

(一)央行计划发行数字货币

央行将争取早日推出数字货币，并透露早在2014年就成立了专门的研究团队。这场会议释放的信息一时间引爆市场，第三方支付的相关概念个股一片飘红。甚至有经济学家认为，把现金扔进历史的“垃圾桶”，中国央行可能是“第一个吃螃蟹的”。

虽然越来越多的消费支付正趋向电子化，但手中的现金即将成为废纸的现实仍让绝大多数的普通人迷惘：究竟什么是数字货币？推出有时间表吗？最终要否替代纸币？现行货币政策是否适用数字货币的监管?全球货币数字化带来的会是什么？

“从历史发展的趋势来看，货币从来都是伴随着技术进步、经济活动发展而演化的，从早期的实物货币、商品货币到后来的信用货币，都是适应人类商业社会发展的自然选择。”作为上一代的货币，纸币技术含量低，从安全、成本等角度看，被新技术、新产品取代是大势所趋。

　“央行发行的数字货币目前主要是替代实物现金，降低传统纸币发行、流通的成本，提高便利性。”数字货币作为法定货币必须由央行来发行。数字货币的发行、流通和交易，都应当遵循传统货币与数字货币一体化的思路，实施同样原则的管理。

央行数字货币研讨会表示，发行数字货币可以提升经济交易活动的便利性和透明度，减少洗钱、逃漏税等违法犯罪行为，提升央行对货币供给和货币流通的控制力，更好地支持经济和社会发展，助力普惠金融的全面实现。

未来，数字货币发行、流通体系的建立还有助于我国建设全新的金融基础设施，进一步完善支付体系，提升支付清算效率，推动经济提质增效升级。

（二）现金的功用

纸币和硬币构成的现金在当今社会经济运行中依然发挥着重要作用。在绝大多数国家，现金需求和现金流通都在持续增长，增速基本上可比或者超过GDP增速。2016年，我国现金流通量增速约为8%，欧元区现金流通量增速约为5%，都高于自身GDP增速。美国、英国、澳大利亚、加拿大等国的现金增速也都在5%～10%。

从支付频度上看，现金仍是全球最主要的支付工具。按照凯恩斯的货币需求理论，持币动机中的交易动机对应消费性货币需求，预防动机和投机动机对应投资性货币需求。从消费性需求来看，现金仍然占据主要地位，由万事达卡2013年组织的调查显示，全球大约85%的交易（发生次数）使用的是现金。 长期的现金使用习惯使得现金依然具有强大的生命力。   

公众习惯将现金作为（至少是一部分）价值贮藏工具，尤其在社会经济不稳定时期。支付习惯是人们使用货币时非常重要的考虑因素，也是一种社会习惯。社会习惯隐含着网络效应：一个人使用现金是因为其他人也使用现金或者习惯接受现金支付，这种乘数效应很难建立，亦很难破坏。改变现金使用的社会习惯绝非一朝一夕之功。

现金的需求来源于其所具有的独特优点，主要有以下四方面：

一是现金提供匿名性。持有者在使用时无需提供自己的身份信息，完全获得隐私保护。

二是现金使用无需依赖第三方机构。交易双方可即时结算，方便快捷，无额外交易

费用。

    三是现金使用不依赖数字化设备。一方面，在老少边穷地区现金能够实现普惠通用。根据调查，我国电子支付的使用群体主要集中在中青年，50岁以上人群对于电子支付的使用并不熟悉。现金被中老年广泛使用。另一方面，意外灾害可能造成电力通讯等设施无法运转，依旧需要现金支撑金融交易。

四是现金的防伪技术已经比较成熟。利用先进科技，使现金的伪造门槛增高，识别难度降低，使用相对安全可靠。

（三）何为理想的央行数字货币

理想的数字货币以精巧的数学模型为基础，模型中包含了发行方、发行金额、流通要求、时间约束、甚至智能合约等信息，应具备以下特性:一是不可“双花”。理想的数字货币不能像数字电影那样被反复拷贝，即使被重复花费，也可以被系统迅速查出。二是匿名性。若非持有者本人意愿，即便银行和商家相互勾结也无法追踪数字货币的交易历史和用途。这一点目前尚存争议，其实质是在用户隐私和打击违法犯罪行为之间找到一个平衡点。三是不可伪造性。伪造人民币是犯罪行为，但在数字货币领域，这还是法律空白地带。四是系统无关性。数字货币应具有更好的普适性和泛在性，能够在多种交易介质和支付渠道上完成交易，可以利用现有的金融基础设施。五是安全性。用户在交易时无法更改或非法使用数字货币，并应通过密码技术来保障超越物理层面的货币安全。六是可传递性。数字货币可以像普通商品一样在用户之间连续转让，且不能被随意追踪。七是可追踪性。可追踪性应该是用户自身的权利，而不是商家或银行的特权。监管者可在司法允许的条件下获得这个权利，但不能滥用。八是可分性。数字货币不仅能作为整体使用，还应能被分为更小的部分使用。比如十块钱可以分割为十个一块钱、两个五块钱等等。九是可编程性。数字货币应可附加用户自定义的可执行脚本，为基于数字货币的数字经济提供智能化助力。可编程数字货币自身的定义与用户敏感信息收集等功能应由发行方控制，而支付路径和支付条件等应用功能应交给市场，但底层得做相应的支持并设定一系列的应用规范。十是公平性。支付过程是公平的，要么保证双方交易成功，要么回退，双方都没有损失，防止某一方在交易中占有不恰当的优势。

二、我国央行发行数字货币面临的问题

（一）法律法规不相适应

由于法律法规需要面对过去，创新则多着眼于未来。我国现行的与法定货币相关的法律法规都是以实物货币为标的进行制定与实施的。但数字货币无形无体，完全依赖于网络进行各种应用，与实物货币在发行、流通和存储等形式上有着本质的不同，所以现行的与法定货币相关的法律法规不能完全适用数字货币的运行和管理要求，有些法律法规甚至与数字货币的运行和管理存在诸多矛盾与冲突。其中主要问题有：一是数字货币的法律主体地位不明确， 《中国人民共和国中国人民银行法》（下称《中国人民银行法》）第八条规定，“人民币由中国人民银行统一印制、发行，中国人民银行发行新版人民币，应当将发行时间、面额、图案、式样、规格予以公告。”《中华人民共和国人民币管理条例》（下文称《人民币管理条例》）第二条规定，“人民币是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币”，纯数字化的数字货币无法印刷制造，也没有具体的材质载体和图案，故央行数字货币还未纳入现有的人民币范畴。二是数字货币的法偿性实施问题。《中国人民银行法》第十六条和《人民币管理条例》第三条都明确规定“任何债仅人在任何时候都不得以任何理由拒收人民币偿付债务，否则将受到法律的制裁”，从而明确了人民币的法偿性。但是，央行数字货币还不属于人民币，其法律性不适用于上述法律条款的保障。另外，即使通过立法来规定我国央行数字货币的法偿性，由于数字货币的流通必须基于终端设备，债权人可能没有接受数字货币的终端设备或根本就不具备使用数字货币的基本技能。在这些情况下我国央行数字货币的法偿权威性难以得到保障。三是反假币问题。《中国人民银行法》和《人民币管理条例》等法律法规适用于通过仿照印刷等技术来制造假币，规定存取款业务的金融机构发现假币，以当面收缴伪造人民币并加盖“假币”的戳记等反假币法定流程。很显然，伪造实物人民币的技术无法伪造数字货币，传统反假币法定流程也无法适用于数字货币。

（二）流通环境建设面临诸多困难

中国央行发行数字货币是一项意义重大的国家工程，也是一项庞大的社会工程。中国地广人多，经济体量大，区域经济及公民群体素养差异明显。中国换一版人民币都需要约十年，显然要推广需要终端设备支持和一定使用技能门槛的数字货币将在流通环境建设上面临诸多困难。一是传统银行业金融机构的成本增加。中国采用“中央银行——商业银行”的二元体系模式，商业银行所有网点都需要对软件和硬件升级，成立专门的部门或配备专门的人才来做好面向社会公众提供数字货币的存取服务，同时 , 还要继续做好实物人民币的存取服务。可以预见，在央行推出数字货币后，如果没有配套政策支持，传统银行业金融机构经营成本将增加。二是终端环境建设难。根据央行数字货币的运行设想，社会公众使用数字货币的载体为移动终端设备。在终端设备的选择上，智机手机是数字货币移动终端设备的最好选择。根据 CNNIC 发布的数据，中国手机网民的数量已经达到 6.5亿。虽然我国手机网民已接近半数人口，但毕竟还有一半人口要么有手机但不会上网，要么就没有手机。所以要达到大多数社会公众拥有数字货币移动终端的目标任重道远。另外，对于数字货币的接受者，特别是企业或商家，也需要配置相应的软硬件设备及开展人员的培训，如果企业或商家没有接受数字货币“边际成本趋零，边际效益增加”的预期，则会消极对待数字货币的接受终端搭建。三是应用场景配套建设难。数字货币应用场景的搭建是一项繁重的任务。如果数字货币推出后缺乏各种应用场景，社会公众无法使用数字货币进行交易，将极大影响数字货币的推广，社会公众完全有可能将持有的数字货币兑换成实物人民币，而选择支付宝等第三方支付工具或银行卡来使用传统货币，最终，大量的数字货币又返回到商业银行的数字货币银行库，偏离央行推广数字货币应用的预期目标。

（三）金融体系受到冲击

未来的央行数字货币既具有传统货币的职能，又具有超越传统货币的职能，将对现有的金融体系带来诸多方面的冲击。一是增加央行的潜在对手方。实物人民币的发行采用“中央银行——商业银行”的二元体系模式，央行对手方是商业银行，并不涉及社会公众。商业银行对社会公众的存款安全负责，社会公众从商业银行提取实物货币后，即持有实物现金，游离于金融体系之外的货币与商业银行和央行已无责任关系。未来数字货币发行也采用二元体系模式，央行也不为社会公众开设账户，社会公众仍然从商业银行提取数字货币，即持有数字现金，社会公众持有的数字现金形式转变为存放在数字钱包中，虽然数字现金已游离于商业银行之外，但无法游离于央行之外，因为央行发行的所有数字货币都在央行的私有云服务器上，无论其形式是 M0，还是 M1。另一方面，由于多数社会公众不具备防范数字现金被动风险的能力，比如失窃、非法篡改、无故灭失等，所以央行还必须为社会公众的数字现金的被动风险损失负责。所以，持有数字现金的公众都是央行潜在对手方。二是改变中央银行和商业银行的关系。中央银行作为政府的银行、发行的银行和银行的银行，与商业银行主要是政企存款关系、指导协调和监督检查关系，并不存在竞争关系。但是由于数字现金具有央行账户货币的属性，央行与商业银行增加了一个竞争关系。在经济大幅波动、零利率或负利率时期，社会公众完全有可能将商业银行的存款提取出来变成数字现金以归避风险。那么商业银行的现金漏损将大幅提高，金融脱媒加快，货币乘数减少，商业银行信用货币创造减弱，导致社会整体流动性降低。三是冲击现有金融管理制度。数字货币对现有一些金融管理制度将产生明显冲击。比如，《存款保险条例》规定，“同一存款人在同一家银行的多个存款账户合并计算，如果这个银行经营出现问题，最高可以偿付 50 万元。50万元以上可以在清算财产中按照比例受偿”。如果发生严重的金融危机，持有大量金融资产的社会公众可以很快将诸多金融资产快速转换成数字现金变成央行的“活期存款”，将持有数字现金的相关风险和成本转移至中央银行，而逃避《存款保险条例》对存款人自己应该承担的风险。

（四）技术体系实现问题

央行数字货币未来作为法定货币代表国家信用，必须具备安全存储、安全交易、安全流通的特性（下文称“三安”），这对技术体系提出极为苛刻要求，需要解决如下主要问题：一是从在线的云端服务器到在线 / 离线的终端都要保证“三安”。央行的核心云系统向所有拥有数字货币的社会公众开放，那么黑客利用终端向核心系统发起功击变得更加便捷。比如，2016 年 2 月孟加拉国央行的 SWIFT 系统被黑客攻破，损失了 8100 美元。黑客就是控制了孟加拉国央行的客户端计算机系统，从而成功盗走资金。同时，技术体系还要解决数字货币线下的“三安”问题，这更是一个全新的挑战。二是交易处理能力的问题。如果数字货币要成为主流的交易货币，必然需要极强的并发处理能力和效率，因为在一些特殊的时间点的支付规模将异常庞大。比如，2014 年、2015 年、2016 年的双“十一”电商购物节，支付宝的峰值处理规模分别为 3.85 万笔 / 秒、8.59 万笔 / 秒和 12 万笔 / 秒。所以，央行数字货币系统的交易处理能力至少要达到 10 万笔 / 秒以上才能有效支撑未来海量数字货币的交易稳定性。而对于目前大家非常关注的区块链技术，中国人民银行明确表现出观望的态度，这主要是因为目前的公有链、私有链、联盟链结构处理速度都无法满足我国在线支付处理要求。比如比特币区块链交易频率约 6.67次 / 秒，每次交易需要 6 个区块确认，10 分钟才能产生一个区块，全网确认一次交易需要 1 个小时。三是系统扩展性问题。数字货币的流通首先是在传统银行业和社会公众之间流通，但随着应用场景的不断深化，必将在交易所、结算所、信用中介机构等金融基础设施和社会其它组织之间流通，以提高社会整体的金融运行效率。另外，数字货币的国际化流通也涉及到与其它法定的数字货币进行兑换，这都需要中国央行数字核心系统具有极强的扩展性，以高弹性扩展构架来对接未来的应用要求。

三、我国央行发行数字货币的应对策略

（一）尽快制定《中国数字货币法》

数字货币要顺利发行和流通首先要解决其与现行法律法规的矛盾与冲突问题。数字货币发行和流通的法律问题不仅包括前文讨论过的《中国人民银行法》《人民币管理条例》《存款保险条例》，而且还涉及到其他学者提到的法律法规，如《中国人民共和国物权法》《中国人民银行假币收缴、监管管理办法》等法律法规，层级复杂，点多面广。解决数字货币发行和流通的法律问题有三种基本方式：一是对数字货币发行和流通涉及法律法规进行逐一修改，比如《中国人民银行法》《人民币管理条例》《反洗钱法》和《物权法》等。这种方式虽然全面严谨，但程序繁多、过程漫长。二是全国人大出台发行数字货币特别决定，并对数字货币发行和流通中的相关问题作出规定。这种方式优点是立法层级高，周期短，但受到篇幅限制，不能详细规定数字货币应用中的具体问题。三是制定出台一部专门针对数字货币的法律法规。这种方式能解决数字货币应用相关所有法律问题，且法律位阶高，为数字货币的发行与流通提供最完善的法律保障。但是推动一部新的立法过程复杂，周期较长。笔者建议采用第三种方式，因为数字货币发行和流通作为未来我国金融体系中的最基础的要素，又是未来我国货币政策和经济发展的核心抓手，需要专门的一部法律对数字货币的发行和流通进行保驾护航。同时，数字货币是人类历史上货币的全面创新，在应用过程中必然会存在不足，也需要对相关法律不断作出调整与修改，而制订一本专门针对数字货币的法规条例的成本相对较低。

（二）充分做好信息系统架构的顶层设计

信息系统架构是数字货币运行的稳固基石和核心支柱，在信息系统架构的顶层设计时要充分考虑数字货币应用的安全性、稳健性和扩展性。系统的安全建设是重中之重，因信息技术风险和漏洞引发数字货币的安全问题，轻则引起财产损失，损伤我国央行的公信力，重则引发金融恐慌和触发系统性的金融风险。因此，系统在具体的可信通信技术、基础安全技术、数据安全技术、交易安全技术、终端认证技术等方面必须有高度可靠的保障。在稳健性方面，信息系统必须考虑到数字货币的海量交易规模，设计强大的实时吞吐力和并发处理能力，以确保数字货币稳健流通。根据央行数字货币研究团队提出的基于账户的“私有云 + 高性能数据库 + 移动终端”的分布式信息系统架构方案是符合现实的一种选择。但在具体实施方案制定过程中，可以借鉴经历过实际考验的成熟企业的应用方案，如支撑支付宝稳健运营的金融云、Oceanbase 与分布式架式，努力将试错迭代的成本最低化。在扩展性方面，系统要做到良好的兼容扩展性，因为数字货币在央行、商业银行、企业及个之间的应用只是开始，将来还要在各金融机构、金融基础设施、社会各部门及国际金融机构之间流通与运行。所以，系统扩展性既要考虑与现有金融机构的信息系统良好对接，也要考虑到未来兼容区域链的应用系统。

（三）非银机构和个人数字钱包与商业银行进行挂钩

央行发行数字货币在央行与商业银行传统的政企存款关系、指导协调关系、监督检查关系的基础上增加了一层不对等的社会存款竞争关系。社会存款如果从商业银行转移到央行会导致整个银行体系缩窄，成为“狭义银行”。“狭义银行”的特点是银行的资产与负债具有一样的流动性，不需要存款保险。实施“狭义银行”的呼声在美国大萧条、金融危机等金融大动荡时期尤其响亮。但“狭义银行”带来的结果是商业银行将丧失信用货币创造的能力，导致流动性巨幅收缩，对金融体系产生难以估量的负面影响，这与各国政府宏观审慎的金融政策背道而驰，所以没有任何政府采用“狭义银行”制度。但是央行数字货币的发行就催生了央行与商业银行的存款竞争关系并产生了“狭义银行”的隐患。解决隐患的关键在于消除存款竞争关系。央行可以强制非银机构和个人的数字钱包与商业银行进行挂钩，即数字钱包中的数字现金在任何时刻都属于一家商业银行的零息存款。这既维持央行与商业银行的现有关系，又不影响商业银行的流动性创造，并消除商业银行对数字货币应用的顾虑。同时，中央银行可以对商业银行的客户数字钱包的挂钩数量实施激励性考核，以激发商业银行推广数字货币的积极性。

（四）成立数字货币与金融体系的监测分析部门

从央行数字货币发行之日起，中国的货币体系就将从一元的货币体系向二元的货币体系开始转轨。数字货币超越实物货币体系的诸多新特性，从逻辑分析上有可能对金融体系造成负面冲击，所以，建议央行成立数字货币监测分析部门，密切关注数字货币对金融体系的冲击性影响。数字货币的监测和分析关注的重点在数字货币对于我国的货币结构、货币需求供给、货币乘数、货币流通速度、商业银行的现金漏损及信用货币创造、传统货币的关联和影响及金融基础设施的运行效率等方面的影响冲击。在监测分析的具体策略上应基于数字货币依靠互联网运行的特点，充分利用大数据监测新工具，通过大数据自动分析、实时分析和交互分析的方法对上述重点关注方面的相关指标进行准确深入的考察，为数字货币与金融体系稳定性分析等干预需求提供强大的数据支持，将数字货币对金融体系的负面冲击降到最低。

（五）多措并举、循序渐进推广数字货币

中国地广人多，要推广需要具备一定技术门槛才能使用的数字货币则更加费时耗力，所以要采取多措并举的方式循序渐进推广数字货币应用。一是要建立强有力的组织和制度保障。建议成立以中国人民银行牵头的多部门联合的数字货币推广领导小组，确定规划，明确分工，统筹协调，并制定制度以保障数字货币的推广工作有条不紊地开展。二是充分利用各种政策支持。建议制定专门的财政政策支持数字货币发行和流通涉及的诸多方面的工作开支，比如系统研发、硬件生产、应用场景搭建、宣传培训等；制定行政政策，要求政府部门和事业单位为社会公众提供服务过程中涉及资金往来时首选数字货币或开设数字货币服务通道；制定税收政策减免或优惠企业或个人因合法使用数字货币进行业务往来的税收。三是可以采用“公测—> 试点—>扩大试点—> 全国应用”四步来推广数字货币。公测阶段向全社会进行数字货币的应用测试，测试系统的安全性和稳健性。试点阶段可以从数字货币应用的业务种类、区域范围或参与对象等维度进行稳步扩大，密切观测应用效果，逐步积累经验，不断地迭代改进和完善，最后实现全国应用的目标。四是高度重视宣传与培训工作。在推广数字货币的应用过程中，做好数字货币的宣传和培训工作，通过各种宣传渠道和方式以社会公众喜闻乐见的形式介绍数字货币的优点、使用条件、操作步骤和风险防范技能。特别是要对社会基层中的低教育程度、低收入或残疾群众通过定点、定期和定制化的培训来使其掌握数字货币的使用技能，以防形成社会隔离现象。