改革开放以来，我国农村发生了巨大变化，农民生活水平有了显著提高，农村各项事业得到了长足发展。但与此不相适应的是，我国农村社会养老长期滞后，广大农民一直游离于社会的保障网之外，他们的养老问题由个人或家庭来承担。这种状况不利于深化农村改革和农村经济的发展，而且也不利于整个经济和社会的协调发展。因此，进一步完善我国农村社会养老保险制度，就成为政府和社会迫切需要解决的重大问题。

一、农村养老保险存在的主要问题

我们国家的农村养老保险经历了2个阶段，从原来的政府来养老到现在公民自己养老，国家采取了完全不同的养老保险制度。为深入分析其中的关键，我们从内在和外在两个方面进行分析阐述。

（一）内在问题。按照制度经济学的理论，这属于内在制度，即从人类经验中演化出来的。它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法。在中国的养老保险制度中，这一内在问题就是我们国家的传统养老思想———养儿防老。在农村的家庭中，人们更加倾向于多抚育几个孩子，能让老人在年老的时候受到照顾。在他们的观念中，老有所依，就是依靠他们子女的赡养。这使得养老保险在农村推广时，人们的积极性不强，响应的人较少。

（二）外在问题。按照制度经济学的理论，这属于外在制度，即是被自上而下地强加和执行的。它们是由一批代理人设计和确立的。在中国的农村养老保险制度中，外在制度主要表现在空间上的不一致性和时间上的间断性。

第一，空间上的分散性。这里空间上的分散性主要是指:一是国家、集体和个人缴纳的分散。国家补贴、集体补助和个人缴纳实际上并没有完全绑定在一起，而是分散的。除了个人缴纳是有具体规定，其余二者都缺乏硬性规定。国家补贴、集体补助和个人缴纳不能同时到位，出现不一致性。二是个人缴纳金额的不一致。由于新农保缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元这5个档次，绝大多数村民愿意缴纳的费用为 100 元每年。三是地区间的不一致性。新农保 2009 年推广，国家要求到 2020 年实现制度的全面覆盖，但是实际实施过程中，却存在着地区间的差别。未能覆盖到的农村与覆盖到的农村差距很大。

第二，时间上的间断性。我国农村养老保险大体上可以分为三个阶段。第一阶段是20 世纪80 年代中后期到1999 年，这一个阶段是我国农村养老保险制度的摸索实践时期。第二阶段是 1999 年至 2009 年，是创新发展阶段。第三阶段是2009 年 8 月至今，是我国新型农村养老保险制度开始正式建立并进行试点的阶段。虽然表面上看，时间的年份是连续的，实际上，由于农村养老保险制度的不断改变，相互之间的衔接不连续，因此时间上是具有间断性的。

二、农村养老保险制度优化路径

在农村养老保险制度的优化路径中，主要存在着内外两方面的问题。内在制度和外在制度相互联系、相互影响、相互制约，只有达到二者均衡，才能使农村养老保险制度更加完善。

（一）内在制度是外在制度的基础，内在制度决定外在制度。内在制度最大的问题是传统的“养儿防老”思想与家庭养老功能的弱化之间的矛盾。一方面，养儿防老的传统思想还深深地烙在人们的脑海里，农村老人希望自己的子女能够赡养自己。另一方面，许多青壮年离开农村，来到城市，农村家庭养老的功能正在逐步减弱。在这种矛盾下，最重要的是转变观念。农村许多青年人不再居住在农村，年老的父母又不愿意离开故土，空间上的距离使得子女对农村老人养老较为困难。

我们需要加强养老保险制度在农村的宣传，促使农村老年人转变思想观念。当然，这并不意味着子女一点都不担负赡养父母的义务。我们国家已经立法，规定子女有赡养老人的义务。因此，一方面，在老人依然希望养儿防老的情况下，引导农村老年人对养老保险产生正确的认识，树立起对养老保险的信任感。另一方面，老人在参加养老保险的同时，子女仍然要承担一部分责任，给老人关爱，从而更好地去完善农村养老保险制度。

（二）外在制度是内在制度的反映，补充了内在制度的不足。外在制度实际上是根据内在制度的需要产生的。传统的“养儿防老”思想虽然可以让许多老人老有所依，但现实生活中还有很多孤寡老人，这部分群体并不能在年老的时候依靠子女赡养。国家为了使老人能有最低生活保障，制定了养老保险制度。但是，外在制度在实施的过程中，也存在问题亟需解决。

第一，农村养老保险的缴纳由国家补贴、集体补助和个人缴纳三部分组成，但是国家补贴和集体补助没有硬性要求，缺失很大。所以应当运用一些其他方式，增加农村老人的养老金收入。如加入商业养老保险，这部分保费可以由国家与集体共同承担，国家财政和集体各拿一部分钱合起来为老人交保费，这样财政压力和集体的花费将大大减少，同时又能提高老人的养老金收入。当然，这部分费用必须是强制性的，不能让国家和集体逃避责任。

第二，养老保险金缴纳之后，国家能不能很好地管理，也值得关注。国家对农村养老保险金的安全性、流动性和保值增值性方面的管理还需加强。很多养老保险金却只能存入银行或者购买国家债券取得一些利息，不足以对付通货膨胀。因此，国家应当拓宽农村养老保险金的投资方式，加大其增值保值力度。

第三，随着城市化进程的不断加快，土地经营权流转也需与农村养老保险制度形成有效的联动机制。目前在城市试行“以房养老”制度，同样，土地和养老保险也可以结合起来。在法律的保障下，可以利用土地流转所得，给农村老人缴纳养老保险。例如，承包商需要承包土地进行经营，可以将费用交至集体，然后由集体统一缴纳养老保险;或者也可以由承包商每年出一部分费用给愿意承包土地的老人用于养老，这样在土地养老功能弱化的情况下，可以增强土地的作用，利于农村养老保险制度的完善。