关于合同实质性内容的界定，未见立法解释，也未见其他有效权威解释。

    一、合同实质性内容的具体含义

    《民法典》第790条规定：“建设工程的招标投标活动，应当依照有关法律的规定公开、公平、公正进行。”《招标投标法》第46条第1款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕442号）第四条第（一）项第2款规定：“招标人和中标人另行签订改变工期、工程价款、工程项目性质等中标结果的协议，应当认定为变更中标合同实质性内容，中标人作出的以明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设方捐款等承诺，亦应认定为变更中标合同的实质性内容。”《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第31条规定：“招标人和中标人另行签订改变工期、工程价款、工程项目性质等影响中标结果实质性内容的协议，导致合同双方当事人就实质性内容享有的权利义务发生较大变化的，应认定为变更中标合同实质性内容。”《建工合同解释（一）》第2条规定：“招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。招标人和中标人在中标合同之外就明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设单位捐赠财物等另行签订合同，变相降低工程价款，一方当事人以该合同背离中标合同实质性内容为由请求确认无效的，人民法院应予支持。”

    根据上述规定，合同实质性内容，依字面理解，应指对合同当事人权利、义务有实质影响的内容。

    进一步地，关于背离合同实质性内容的问题，最高人民法院民一庭在《新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》中认为，一方面，背离合同实质性内容，并不等同于合同主要条款、要约主要内容的变更；另一方面，应当从是否影响其他中标人中标、是否较大影响招标人与中标人的权利义务两方面进行考量认定。但这两方面的考察因素应如何适用，最高人民法院民一庭并未明确。（2019）最高法民终583号民事判决书认为，本案中，《补充协议》中所约定的案涉工程价款下浮并非对中标合同作出了实质性变更或变相降低了工程价款。首先，天誉合公司与国贸公司签订的两份《建设工程施工合同》（含东区和西区）均约定：“工程项目总投资下浮后作为乙方最终结算总价，下浮比例双方另行协商。”表明双方对工程价款下浮具有合意，且该合意不违背法律法规的强制性规定，应属有效。同日，天誉合公司与国贸公司签订的《补充协议》将下浮比例予以明确，符合法律规定和双方的合同约定。其次，《补充协议》关于工程项目总投资下浮6%的约定与两份《建设工程施工合同》的约定相衔接和呼应，是对《建设工程施工合同》的补充和完善，且并未与中标合同有实质性抵触的内容，《补充协议》系与两份《建设工程施工合同》在同一天签订，合同内容系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性规定，故《补充协议》合法有效。从上述案例以及《建工合同解释（一）》第2条规定来看，合同条款变更存在影响其他人中标或导致招标人与中标人的权利义务发生了较大变化的情形之一者，即可认定为背离合同实质性内容，可以看出，最高人民法院倾向性的观点应是择一适用。但是，需要注意的的是，如若有证据证明合同条款变更存在损害国家利益、社会公共利益或者其他投标人的合法权益的情形，择一适用的妥当性则值得商榷。

    二、合同实质性内容的事项

    根据前述法律规定，关于构成背离合同实质性内容的事项，就条款列举而言，主要有：工程项目性质、工程范围、建设工期、工程质量以及工程价款。实务中，凡是可能限制或者排除其他竞标人的条件，都可能构成《招标投标法》第46条第2款中的“合同实质性内容”。具体而言，构成背离合同实质内容的事项还包括：

    1.工程款结算、支付方式（包括进度款、保修金等）

    所谓结算、支付方式是指发包人与承包人之间就工程价款进行收付的程序与方法。改变工程款结算、支付方式能否构成背离合同实质性内容的事项，关键要看是否对当事人权利义务产生实质影响。通常情况下，结算方式的改变（无论现金结算还是转账结算）都不会对双方权利义务产生实质性的影响。但是，如果发包人未按照约定的方式履行支付工程价款的义务，而是通过转移债权（包括以将来收益抵顶）、以房屋或者项目抵顶、债权转股权等形式支付工程价款或者大幅度延长工程价款支付期限，则对承包人的权利义务产生实质性影响。比如（2017）最高法民申284号民事裁定书认定工程款支付方式是建设工程施工合同的实质性内容，而该案补充协议中以房屋抵顶工程款的约定和备案合同的工程款支付方式的约定不同，构成实质性内容的变更。（2021）最高法民申4127号民事裁定书认为，双方经招投标程序签订《建筑工程施工分包合同》，合同订立后一方就扣除预留金的承诺应认定为对中标合同约定的结算条款的实质性变更，应当以中标合同作为工程价款结算依据。

    2.违约责任

    （2018）最高法民申1235号民事裁定书认为，本案中，双方根据招投标文件于2009年8月24日就5#、6#楼工程签订《建设工程施工合同》并向建设主管部门备案后，分别就5#、6#楼工程又签订了两份《建设工程施工合同补充协议书》，该两份补充协议约定的工程价款计价标准、合同工期、违约责任等内容与备案《建设工程施工合同》的约定不一致，系对备案中标合同实质性内容的变更，违反了前述强制性规定，二审判决认定两份补充协议中实质性条款变更的内容无效，适用法律正确。

    此外，实务中还有将合同主体变更〔如（2017）最高法民申5199号、（2018）最高法民申859号民事裁定书〕、争议解决方式的变更〔如（2018）最高法民申1235号民事裁定书〕等作为背离合同实质性内容的事项的。不过，笔者认为，就合同主体变更而言，实质上是一个合同转让的概念，不属于合同内容变更的范畴，相应地，也就不应成为背离合同实质性内容的事项；而争议解决方式，对于合同当事人实体权利义务并不产生实质性有影响，因此其变更也不应成为背离合同实质性内容的事项。

    需要指出的是，也并不是所有的产生实质性内容的变更，都会构成背离合同实质性内容的事项。《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕442号）第四条第（一）项第3款指出：“协议变更合同是法律赋予合同当事人的一项基本权利。建设工程开工后，因设计变更、建设工程规划指标调整等原因，发包人与承包人通过补充协议、会谈纪要、往来函件、签证等洽商记录形式变更工期、工程价款、工程项目性质的，不应认定为变更中标合同的实质性内容。”另外，变更的内容和变更的量化程度也是对是否构成背离合同实质性内容的事项的判断标准。最高人民法院（2014）民申字第842号民事裁定书认为，对实质性变更的判断，一方面需要把握变更的内容，另一方面也需要把握变更的量化程度。《建设工程施工合同》约定合同价款采用固定综合单价方式确定，确实属于变更《比选文件》确定的固定总价方式的情形，但本案事实表明，按照两种方式得出的案涉工程款差额仅为11万余元，没有达到法律所禁止的“实质性变更”的严重程度，也不会导致合同当事人之间权利义务关系的显失平衡，故不应认定《建设工程施工合同》构成对《比选文件》的实质性变更。   

    三、在中标合同无效的情形下，不存在对中标合同实质性条款背离的问题

    （2020）最高法民终744号民事判决书认为，案涉工程不属于必须招标的工程项目。但由于奥克斯公司依据《招标投标法》的规定采取邀请招标的方式，故仍应当依照该法的规定进行招投标活动。由于奥克斯公司违反了《招标投标法》第17条关于“招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书”等相关规定，四份《备案合同》和《施工合同》均无效。因四份《备案合同》和《施工合同》均为无效合同，故不存在所谓对中标合同实质性条款背离的问题。