中央与地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，是现代国家治理的重要方面。文章从收入划分、财政事权和支出责任划分三个部分介绍了中央与地方的财政关系基本理论，梳理了我国自新中国成立以来央地财政关系的变迁。

一、我国中央与地方财政关系的内涵

一般来讲，中央和地方财政关系包括三个方面：一是收入划分，也就是以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排；二是财政事权和支出责任划分，也就是事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，事和钱都分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节，如果地方收入不能满足干事的需求，如何通过科学规范的转移支付得到弥补。在此基础上，通过建立预算管理制度，明确财政收支活动的基本规则，保障财政发挥职能作用，促进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职。

（一）收入划分

为避免扭曲市场并调动地方积极性，主要按照税种属性划分各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，如房产税、市政税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或中央按照较高的比例分享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为中央收入或共享收入，共享时中央占比一般较高。

（二）财政事权和支出责任划分

政府间财政事权主要按照三个原则进行划分。一是受益范围原则。如果某项支出对区域外的其他地方产生影响，具有一定外部性，就应当由更高级次的政府承担。二是信息复杂程度原则。信息获取和处理越复杂、越可能造成信息不对称的事务，越应由地方特别是基层政府负责。三是调动积极性原则。财政事权划分要充分体现权责匹配，有利于各级政府积极主动履行职责和激励相容，实现总体利益最大化。

具体实践中，多数国家中央政府通常承担国防、外交、国家安全、出入境管理、跨域生态环境保护、反垄断和知识产权保护等方面的职能，地方政府主要承担基础教育、社会救助、社会治安、市政交通等方面事务，一般由中央和地方共同承担跨区域基础设施、高等教育、科技研发、公共文化以及基本医疗和公共卫生等外部性较强的事务。

（三）转移支付制度

按照收入和财政事权划分基本规则，通常形成中央财政事权有限但财力相对集中、地方财政事权较多但收入有限的格局，产生纵向的财政不平衡。同时，地区间经济发展差异较大，按统一规则划分收入后，地区间财政收入苦乐不均，形成横向的财政不平衡。为此，需要运用政府间转移支付加以调节。从国际通行做法看，转移支付通常包括一般性转移支付和专项转移支付两类，前者属于无条件拨款，后者需要按规定用途使用。一般性转移支付主要用于对地方事务的补助，专项转移支付主要用于中央委托事务、中央和地方共同事务以及需要引导和鼓励的地方事务。也有国家对教育、卫生等涉及基本民生的中央和地方共同事务，实施介于一般性和专项转移支付之间的分类转移支付模式。总体上看，各国转移支付制度和转移支付方式的选择，与本国历史、经济、政治、文化等具体国情紧密关联，既有共同遵循，也有个体差异。

二、我国中央和地方财政关系的变迁

中央和地方财政关系是我国政府的核心关系，它是央地关系中的重要组成部分。从国家政体结构上看，我国是单一制国家，更强调集权，但是国土面积又很大，需要向地方分权以调动地方积极性。由于这一对矛盾的存在，国家根据经济形势发展变化和宏观调控需要，不断调整完善相关收入划分、财政事权和支出责任划分与转移支付制度。

新中国成立以来，我国中央与地方的财政关系呈现集权与分权的动态迂回过程，本质是让中央与地方的财权与事权相匹配，大体经历了统收统支、包干制、分税制三个阶段。其中，1994年实施的分税制财政体制改革，是我国政府间财政关系领域一次具有深远影响的制度变革，为建立符合社会主义市场经济基本要求的政府间财政关系制度框架奠定了基础。总体上看，在中央与地方财政关系不断改良的情况下我国财政收入也在不断上升，如图1所示[1]。

图1

（一）统收统支阶段（1949-1978）

新中国成立初期，我国面临着巩固政权和稳定经济两方面问题，都需要大量财政资金。随着社会主义改造的完成和社会主义计划经济体制的建立，财政事权和财权大部分集中于中央，统收统支财政体制应运而生。规定地方财政收入集中于中央政府，各地方政府预算支出要预先向中央报告，需编制年度概算后由中央批准拨付，实行高度集中的预算管理体制。

这一阶段中央与地方的财政关系也有所波动。1953年开始实行收入分类分成的财政体制，将财政收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，地方财政支出先由地方固定收入和固定比例分成收入抵扣，缺口由中央调剂收入进行弥补，即地方出现财政亏损，会由中央兜底。存在的问题就是中央权力过大，地方的权力较小，地方积极性被抑制。为了达到经济发展与财政安排更加协调的目的，1959年我国开始实行总额分成的财政体制，将更多的财政收入和财政支出的权限下放至地方政府，地方财政管理权限开始逐渐扩大，积极性提高。如图2所示，地方财政收入在这一期间逐渐超过中央财政收入。

1961年，为应对自然灾害，中央在财政体制上将下放地方的权力重新收回，以适应经济的调整。1966年至1978年，我国采取了多种过渡形式的财政管理办法，这一时期中央与地方政府之间的分配关系并不稳定。一旦中央放权，地方的积极性就得以调动，但是在计划经济体制下，市场活力还是受到压抑，发展经济主要靠财政投资。向地方放权就容易刺激地方政府投资扩张，导致经济过热，因此中央又会收权，可一收权经济发展又不行，然后中央又开始放权。于是在统收统支制度下，反复出现“一放就乱，一乱就收，一收就死”局面。整体上，这一时期的中央主导财权与事权、统收统支的财政管理体制是高度集中的计划经济模式决定的，符合新中国成立初期的国情和经济发展特征。

图2

（二）包干制阶段（1979-1993）

改革开放后，为了缓解中央财政赤字压力，调动地方政府增收节支积极性，财政体制由过去“吃大锅饭”改为“分灶吃饭”，即实施财政包干制。各项财政支出不再由中央归口下达，中央逐渐向地方放权，地方政府的财权与事权进一步扩大。

1980年国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，划分了中央和地方的收支范围，对地方政府财政收支包干的基数、上缴比例等加以规定。1983年利改税改革，财政收入受到极大影响，为此重新划分了政府间的收支范围，并且做了一个制度上的安排，凡是地方固定收入能满足地方支出需求的，多出部分上缴中央，地方固定收入小于地方支出的，从中央和地方共享收入中确定一个分成比例留给地方。这一制度不鼓励地方节约支出，中央与地方的反复谈判也导致制度不稳定。1987年之后我国对各省市采取了不同形式的包干方法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等六种财政包干办法，这样的制度安排，反映了中央政府既想占有税收增长收益又不想抑制地方积极性的努力。

这一时期的总体原则是地方政府在中央统一领导下，各负其责，自求平衡，发挥了地方政府的能动性和积极性。如图3所示，地方财政收入在这一期间一直大于中央财政收入。总体来看，1979年至1993年间虽然我国经济发展仍以计划经济为主，但逐渐开始运用市场调节手段，市场经济开始发挥资源配置的作用。基本过程是从以计划经济为主导到建立有计划的商品经济，再到逐步确立社会主义市场经济体制。经济体制转轨为分级包干财政体制的形成提供了良好的土壤，财政体制改革与经济体制改革形成了良性的映射。

图3

（三）分税制阶段（1994-至今）

随着分级包干财政体制中财权与事权的层层下放到地方，中央面临着财权与事权不匹配的情况。主要面临两个严重的问题，一是分灶吃饭制度不利于社会主义市场经济体制的建设，二是在地方与地方和地方与中央的博弈下，财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入的比重下降，中央的权威受到严重的挑战。在这种背景之下，结合社会主义市场经济体制，我国开始实行分税制改革，其特点是财权逐步向中央集权，事权逐步下放至地方。

在收入划分方面，分税制改革将关税、进口环节增值税和消费税、国内消费税等维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将国内增值税、企业所得税等同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，其中企业所得税按企业隶属关系划分；将营业税、契税等适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

在财政事权和支出责任划分方面，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前的格局，除国防、外交、重大基本建设外，主要按照隶属关系确定支出范围。随着公共财政体制的确立和不断完善，基本养老保险、义务教育、医疗卫生等领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案相继出台，采取“一事一议”的方式，划定支出责任，并主要根据各地区财政状况实行不同补助比例，东部地区多自行承担，中西部地区中央补助较多。

在转移支付方面，逐步建立了较为规范的转移支付制度。在一般性转移支付和专项转移支付基础上，为与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019年新设共同财政事权转移支付，暂列一般性转移支付项下。可以看出，分税制改革自1994年实施以后仍然不断调整，大体上可以分为两个小阶段。如图4，在1994-2012年左右中央财政收入是大于地方财政收入的，中央的财权逐渐回归，而在2013至今，可以发现地方政府收入再次超越中央，亦是对地方事权财权相匹配进行的调整。

图4

整体上，分税制改革取得了巨大成效。首先，国家财政实力稳步增强。1994-2019年期间全国财政收入增长了36倍，实现了经济快速发展与政府财力增强的良性循环，为现阶段应对经济下行压力、实施大规模减税降费创造了条件。其次，缓解了分灶吃饭制度下中央权威下降的问题。分税制改革扭转了中央收入比重逐步下滑的局面，中央收入比重明显提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入比重仅为22%。分税制改革提高到55.7%后，经过多次分配格局调整，目前中央财政收入占比47%左右，基本保持在合理区间（见图5），为充分发挥我国集中力量办大事的社会主义制度优势提供了有力保障。最后，分税制改革对于地方竞争失序和调动地方积极性也产生重大影响，提高了地方政府服务企业的积极性，实现了活力与秩序的相对统一。

图5

参考文献

[1]刘昆.我国的中央和地方财政关系[J].中国财政,2020(20):4-9.

[2]闫坤,于树一.新中国政府间财政关系研究70年:分级财政从萌芽到兴盛[J].财贸经济,2019,40(10):5-16.

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[4]叶静.双重集权:财政变迁中的中央和地方关系[J].学海,2019(06):120-126.

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[6]谢蓉,温倩文.财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系[J].中国行政管理,2005(07):53-56.

注：本文图表所有数据来自于《中国统计年鉴2020》、《中国财政年鉴2019》以及中国财政部官网