一唐代政府组织

（一）汉唐相权之比较

政府中最重要者为“相权”。因于相权的变动，一切制度也自随之变动。

汉宰相是采用“领袖制”的，而唐代宰相则采用“委员制”。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权；而唐代则把相权分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。

（二）唐代中央政府三省职权之分配

唐代宰相共有三个衙门，当时称为“三省”：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。

中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品，第一二品官均以处元老，不负实际行政责任。三品以下，始为实际负责官吏。中书令、门下侍中及尚书令皆为三品官。

这三个官，原先本都是内廷官。而到唐代，则全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同。其实“宰”和“相”，在春秋时代也仅系封建贵族的家臣，但到秦汉则化私为公，变成了正式的政府执政官。此后宰相失职，却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的，便如唐代之三省。

在中书省中，除中书令为正长官外，设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下，又有“中书舍人”，员额有七八人之多。中书舍人官位并不高，而他们却有拟撰诏勅之权。

中书舍人拟稿，亦由诸舍人各自拟撰，是谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修润，成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一“勅”字。经画勅后，即成为皇帝的命令，然后行达门下省。

待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后，即加予覆核。这是对此项命令之再审查。在门下省侍中、侍郎之下，设有若干第三级官，谓之“给事中”。给事中官位并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还，称为“涂归”，意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等，其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。

诏勅自中书定旨、门下覆审手续完成后，即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权，而于决定命令则无权过问。

（三）中央最高机构政事堂

故唐制遇下诏勅，便先由门下省和中书省举行联席会议。会议场所称为“政事堂”。原先常在门下省举行，后来又改在中书省召开。

若未加盖中书、门下之印，而由皇帝直接发出的命令，在当时是认为违法的，不能为下面各级机关所承认。

但中国传统政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并无皇帝绝不该不经中书、门下而径自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一种通融性。往往每一制度，都留有活动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。

此种最高命令，名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“勅”。

中国政治上的传统观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国人传统，则常求取决于贤人。

中国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量，是无足轻重的。

唐太宗在未登极前，曾做过尚书令。及太宗即位，朝臣无敢再当尚书令之职，因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官，即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔，如“同中书门下平章事”，及“参知机务”等名，即得出席政事堂会议，获得真宰相之身份。

但唐制除三省长官外，也有其他较低级官员而得附“参加机务”或“同三品平章事”等职衔的；如是则此人亦得参与政事堂会议。

开会时有一主席，称为“执笔”。讨论结果，由他综合纪录，等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天，有时一人轮一天。大家的意见，不仅由他综合纪录，而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职，在采用委员制中的“首席”来代替领袖制的一种运用与安排。

（四）尚书省与六部

尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不过六部次序有时略有改动。

此六部：

吏部：主管人事及任用之权。官吏必先经过考试，再由吏部分发任用。五品以上官，由宰相决定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不过问，全由吏部依法任用。

户部：掌管民政、户口等事。

礼部：主管宗教、教育事宜。

兵部：掌军事。

刑部：掌司法。

工部：主管建设。

汉代九卿，就名义论，只是办理皇室内廷事的家务官；唐代始正式有六部尚书，显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从。

总办公厅名为“都堂”，两旁为左右两厢，吏、户、礼三部在左，兵、刑、工三部在右，由左右仆射分领。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即为本司，如吏部之第一司为“吏部司”是。

尚书省各部主管，上午在都堂集体办公，遇事易于洽商；下午各归本部分别办公。

中国历史上关于政治制度方面有两大名著，一为《周礼》，一即《唐六典》。前书为中国先秦时代人之“乌托邦”，纯系一种理想政府的组织之描写，亦可谓是一部理想的宪法。

所以《周礼》虽不是一部历史书，不能作为先秦时代的制度史看，而大体上实是一部理论思想的书，应为讲述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循。

我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它是一部历史书，为记载唐代现实制度的书；而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后，都应有理论和思想，一切制度决不会凭空无端的产生。若我们忽略了中国已往现实的政治制度，而来空谈中国人已往的政治思想，也决无是处。

（五）唐代地方政府

唐代中央政府的组织似较汉代进步了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而外轻。

中国历史上的地方行政，最像样的还该推汉代。

县级以上为“州”。唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史。在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首长。

唐县分上、中、下三等：六千户以上为上县，六千户以下、三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分二级：万户以上为大县，其长官称“令”。万户以下为二级县，其长官称“长”。

唐代的州也分上、中、下三级：十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州

唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官。于是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远，升转亦灵活。

汉制三年考绩一次，三考始定黜陟；因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。

（六）观察使与节度使

御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之内。

唐代设“御史台”，所谓三省、六部、一台，御史台成为一独立之机构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。

唐中宗后，御史台分左右御史：左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州县地方政府；此即所谓“分巡”“分察”监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书、门下两省则不在监察之列。唐德宗时，尚书六部，吏、礼、兵、工、户、刑，每两部各设“御史监察”一人，谓之分察。分巡则分全国为十道，派去监察之御史，称为“监察使”，后改“巡察”、“按察”诸称，最后称为“观察使”，意即观察地方行政。在汉制，刺史规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。在唐代，名义上仍是巡察使、观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察；实际上则常川停驻地方，成为地方更高一级之长官。

姑设一浅譬：如今制，教育部派督学到某几大学去视察。此督学之地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却都得受其指挥；他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把州、县地方官压抑在下面。如是则地方行政本来只有二级，而后来却变成三级。

假使此项监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配；这即成为“节度使”。“节”是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称“节度使”。节度使在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权亦在节度使之掌握，于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。

清代总督、巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方，其权力压在布政使上面，驯致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚、总督，却不受中央节制，中央也便解体了。

二唐代考试制度

（一）魏晋南北朝时代之九品中正制

说到“考试”两字之原始意义，“考”是指的考绩，“试”是指的试用。

陈群始创设“九品中正”制。此制大体，就当时在中央任职，德名俱高者，由各州郡分别公推大中正一人。犹如此刻中央政府播迁来台，就各省流亡在台人士中分省各推一人，而此人则指定其必须在政府服职者，令其为大中正。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表；此项表格中，把人才分成九品，上上、上中、上下，中上、中中、中下，下上、下中、下下。让各地大小中正，各就所知，把各地流亡在中央的人士，分别记人。不论其人已经做官或从未人仕，皆可人登记表。表内详载其年籍各项，分别品第，并加评语。所以主持这项工作的便称“九品中正”。这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部；吏部便根据此种表册之等第和评语来斟酌任用，分别黜陟。这样一来，官吏之任命与升降，比较有一客观标准。而此项标准，则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见，依然仍保留有汉代乡举里选之遗意。

首先是人人想获大中正品题提拔，便纷纷集中到大中正所在地的中央。全国人才集中到中央，这不是件好事。首先是地方无才，不论地方行政要减低效率，而地方风俗文化也不易上进。地方垮台了，中央那能单独存在！所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事。这是第一点。再则中正评语，连做官人、未做官人通体要评，而吏部凭此升黜；如是则官吏升降，其权操之中正，而不操于此本官之上司。这是把考课、铨叙与选举混淆了。于是做官的也各务奔竞，袭取社会名誉，却不管自己本官职务与实际工作，而其上司也无法奈何他。

但又为何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢？因为如此做法，便可把当时已经滥用不称职的一批人澄清除去。这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时救弊起见，也不算是坏制度。但到后来，因施行的时间、空间关系都不同了，而还是照样沿用，遂终于出了大毛病。

每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处，则仍可不变。于是每一项制度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又定须在现实环境、现实要求下生长。制度决非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断，一概想模仿外国制度。明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度，而美其名曰“革命”。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，决非是推翻现实来迁就制度的。

（二）唐代之辨

现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓“历史传统”。传统愈久，应该此大本大原之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去一定坏，用人无客观标准一定也要坏。

现在自由报考之惟一限制，即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私家谋利的，现在所考试求取者则须专心为公家服务。

考试及格，即为进士及第。进士及第便有做官资格了。至于实际分发任用，则须经过吏部之再考试；所考重于其人之仪表及口试，乃及行政公文等。大抵礼部考的是才学，吏部考的是干练

这一制度，在理论上，决不可非议；但后来仍然是毛病百出。然我们并不能因其出了毛病，而把此制度一笔抹杀，谓政府用人，何不用民主投票方式？其实西方近代的选举投票，亦何尝没有毛病？而且我们把现代通行的制度来作为批评千余年前的旧制度之一种根据，那是最不合情实的。

故唐代杜佑著《通典》，首论“食货”，即是财政与经济；次为“选举”，其实在汉为选举，在唐即为考试。可见在中国政治传统上，考试和选举是有同样的用意和同样的功能的。

西方现行民主政治，乃系一种政党政治；政务官大体在同党中选用，事务官则不分党别，另经考试。此项官吏，可以不因政务官之更换而失去其服务之保障。

当时一般非门第中人，贫穷子弟，为要应考，往往借佛寺道院读书。

当时科举录取虽有名额，而报名投考则确无限制。于是因报考人之无限增加，而录取名额亦不得不逐步放宽。而全国知识分子，终于求官者多，得官者少；政府无法安插，只有扩大政府的组织范围。唐代前后三百年，因政权之开放，参加考试者愈来愈多，于是政府中遂设有“员外”官，有“候补”官，所谓“士十于官，求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏扰人”。

若要解决中国社会之积弊，则当使知识分子不再集中到政治一途。便该奖励工商业，使聪明才智转趋此道。

三唐代经济制度

（一）唐代租庸调制

唐代的田赋制度称为“租庸调”。“租”是配给人民以耕种的田地，年老仍缴还政府，在其授田时期，令其负担相当的租额。这是一种“均田”制度，承北魏而来。均田制所与古代的井田制不同者，井田乃分属于封建贵族，而均田则全属中央政府，即国家。

说到租额，则仅为四十税一，较之汉代三十取一，更为优减。“庸”即是役，乃人民对国家之义务劳役。唐制每人每年服役二十天，较之汉代每人每年服役三十天又减轻了。“调”是一种土产贡输，各地人民须以其各地土产贡献给中央，大体上只是征收丝织物和麻织物。

唐代租庸调制，最要用意在“为民制产”，务使大家有田地，自可向国家完粮。

（二）唐代帐籍制度

依照历史来讲，租庸调制之所以能推行，全要靠“账籍”之整顿。

当时的户口册就叫“籍”。全国户口依照经济情况分列九等。此项户口册，同样须造三分，一本存县，一本送州，一本呈户部。政府的租、调，全都以户籍为根据。“账”则是壮丁册子，在今年即预定明年课役的数目。这是庸的根据。唐制每岁一造账，三岁一造籍。壮丁册子一年重造一次，户籍册子则三年重造一次，一次称“一比”，因其可以用来和上期的簿账相比对。唐制，州县经常须保存五比，户部经常保存三比；

即就账籍制度言，可见每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良意美，终是徒然。

（三）唐代的两税制

唐代的“两税制”，开始在唐德宗建中元年，为当时掌理财务大臣杨炎所策划。

因其一年分夏秋两次收税，故称“两税”。

两税制是“户无主客，以见居为簿”的。这是说你从江苏搬到湖北，也如湖北人一般，不分你是主是客，只要今天住在这地方，就加人这地方的户口册。如是则人口流徙，较为自由了。又说“人无丁中，以贫富为差”。这是说你有多少田，政府便向你收多少租。如是则义务劳役等种种负担，也获解放了。

据当时一般意见说，租庸调制三个项目分得很清楚，现在归并在一起，虽说手续简单，但日久相沿，把原来化繁就简的来历忘了；遇到政府要用钱，要用劳役，又不免要增加新项目。而这些新项目，本来早就有的，只已并在两税中征收了；现在再把此项目加入，岂不等于加倍征收！这是税收项目不分明之弊。

但两税制便把这一传统，即全国各地田租照同一规定数额征收的那一项精神，废弃了。在旧制，先规定了田租定额，然后政府照额征收，再把此项收来的田租作为政府每年开支的财政来源；这可说是一种“量入为出”的制度。但两税制之规定田租额，则像是“量出为人”的。

这因为两税制之创始，本因以前的账籍制度淆乱了，急切无从整理，才把政府实际收得的田租收入，以某一年为准而硬性规定下来，叫各地方政府即照此定额按年收租。若某一地以某种情况而户口减少了，垦地荒旷了，但政府则还是把硬性规定下来的征收额平均摊派到现有的垦地和家宅去征收；于是穷瘠地方，反而负担更重的租额，形成如陆贽所说，由五家来摊分十家的负担；这岂不凭空增加了他们一倍的租额吗？于是那地的穷者愈穷，只有继续逃亡，其势则非到一家两家来分摊这原来十家的负担不止。而此一家两家则终必因破产而绝灭了。

再换一方面推想。那些逃户迁到富乡，富乡的户口增添，垦地也多辟了，但那一乡的税额也已硬性规定下，于是分摊得比较更轻了。照此情形，势必形成全国各地的田租额轻重不等，大相悬殊；

唐代两税制，规定不收米谷而改收货币；因此农民必得拿米粮卖出，换了钱来纳税。如是则商人可以上下其手，而农民损失很大。

（四）汉唐经济财政之比较

汉代自武帝创行盐铁政策，这是“节制资本”，不让民间有过富，而在经济之上层加以一种限制。其下层贫穷的，政府却并未注意到。

唐代的经济政策，其主要用意，在不让民间有穷人。租庸调制的最要精神，不仅在于轻徭薄赋，尤其是侧重在为民制产。至于上层富的，政府并不管。在开始，商业尽自由，不收税。而每一穷人，政府都设法授田，使其可以享受水平以上的生活。

至于汉代之盐铁政策，起于武帝征伐匈奴，向外用兵；而唐代租庸调制之破坏，以及茶盐诸税之兴起，也由于玄宗以下，先是向外开疆拓土，直到德宗时代，因向外用兵而引起军人作乱，内战频起；总之是由兵祸而引起了经济制度之变动，则汉、唐并无二致。

四唐代兵役制度

我们不妨说，兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方式。汉代的兵农合一，是“寓兵于农”，亦即是“全农皆兵”，把国防武装寄托于农民的生产集团，生产集团同时即是武装集团。唐代的兵农合一，则是“寓农于兵”，在武装集团寄托生产，不是在生产集团里寄托武装。所以只能说是“全兵皆农”，而并非“全农皆兵”。把武装集团同时变成生产集团，每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵。这一制度，从北周苏绰创始，唐代不过踵其成规。从历史上讲来，唐制似乎又要比汉制好一些。因为中国国家大，户口多，不需要全农皆兵。全农皆兵，反而变成有名无实，训练不精。只要全兵皆农，不使军人坐食饷粮，安逸无事，就够了。这种全兵皆农制，在当时称之为“府兵”。

为何叫“府兵”呢？

 “府”是指的军队屯扎地。

唐代都称之为“折冲府”。折冲府共分三等，上府一千二百人，中府一千人，下府八百人。这些军人又是怎样来历呢？当时户口本分九等，这都是根据各家财富产业而定。

当时法令，下三等民户，是没有当兵资格的；只在上等、中等之中，自己愿意当兵的，由政府挑选出来，给他正式当兵。当兵人家的租庸调都豁免了，这是国家对他们的优待。此外则更无饷给，一切随身武装也须军人自办。这样的人家集合上一千二百家，便成一个府。府就等于现在的军区。若果某地是军事要地，便在那地方设立一个府，募招上中等人家壮丁籍为府兵。

府兵也是到了二十岁才开始服役。每个府兵须到中央首都宿卫一年。此外都在本府，耕田为生，而于农隙操演。当宿卫的，叫做“上番”；

至于军官呢？在中央直辖有十六个卫，每个卫都有一个名称，各卫都设有大将军。有事打仗，就由大将军统领出征。逮战事结束，兵归于府，将归于卫。

文官分品级，武官分勋阶。故武官又称勋官。勋官有爵号而无实职，立功以后，最高的在朝作大将军，多数还是回家种田。

穷苦家庭的子弟根本不准当兵的。

于是今天某大臣要盖花园，明天某亲贵要造宅第，都向军队商量，借多少人手去帮忙。士兵变成了苦工，受人贱视。下次遇到上番值宿，便多逃亡规避。

到后来，军队和政府，还是犯了一个松懈病、疏慢病。军队士卒死亡，不一定急速呈报到中央，中央又不一定分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事专派人去办抚恤慰问。那士兵的阵亡死讯，私下已经传到他家里，战事也结束了，军队也复员了，但死者家属还不见政府派来人。死的似乎白死了。人心便这样地渐渐失去了。

武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。

唐代用绢作币

后方兵源枯竭，政府有钱有势，不在乎，临时买外国人当兵。边疆上逐渐都变成外国兵。

唐代实在太富太强了，他们忽忘了民族界线，他们不懂害怕外国人，不懂提防外国人，大量使用外国人当兵作将，结果才弄得不可收拾。于是唐代的府兵一变而成为“藩镇”，军阀割据，胡族临制。