秦统一六国后开始在全国范围实行郡县制，中央才有了像样的统一政府。秦代是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起。政府组织的重点一是皇室与政府之职权划分，二是中央与地方的职权划分。中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结，不同于希腊城邦。从历代政府组织的变革，都可以窥探到这个根本的立意。
一、汉代
（一）皇权与相权。汉代皇帝的秘书处有“六尚”，“尚”是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居，只有“尚书”是管文书的，这真是皇宫里的秘书了。宰相的秘书处有“十三曹”，一个“曹”等于现在一个“司”。汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室。宰相才是政府的真领袖。
（二）中央政府的组织。汉代中央政府有“三公”“九卿”，这是政府里的最高官。丞相、太尉、御史大夫称三公。丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施，是副丞相。本来封建时代在内管家称“宰”，出外做副官称“相”，所以照历史传统讲，秦汉时代的宰相，不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。因宰相没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫即副丞相之下，设有一个“御史中丞”，这个人就驻在皇宫里（那时凡具“中”字的官，都指是驻在皇宫的）。
汉代的九卿是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石。名称来历很有趣味，太常管祭祀祖先鬼神的，光禄勋看管门房消息传递，卫尉掌门卫屯兵（皇宫的卫兵司令），太仆犹如皇帝的车夫，廷尉掌法，大鸿胪管交际，宗正管皇帝的家族。以上七个卿，照名义都管的皇家私事，可以看出汉代沿袭古代封建的陈迹，“化家为国”。还有两个卿，大司农管政府经济，少府管皇室经济，大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。
（三）地方政府组织。汉代的地方政府共分两级，即“郡”与“县”。大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县，县数总在一千一百到一千四百之间。郡长官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不过九卿称为“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公；九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级。名义上还是差不多。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓“两汉吏治”，永为后世称美。
（四）监察制度。中央特派专员到地方来调查的叫“刺史”。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史。平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察；六条以外，也就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。而且惟其官小，所以敢说敢讲，无所避忌。
这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告宰相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。
二、唐代
（一）中央政府组织。唐代政府和汉代之不同，可以理解为汉宰相是采用“领袖制”的，而唐代宰相则采用“委员制”。唐代把相权划分成几个机关，共有三个衙门，当时称为“三省”：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品，第一二品官均以处元老，不负实际行政责任。三品以下，始为实际负责官吏。中书令、门下侍中及尚书令皆为三品官。
中书主发令。政府一切最高命令，皆由中书省发出。此种最高命令，名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“勅”。凡属重要政事之最高命令，一定要皇帝下勅行之。但实际上皇帝自己却并不拟勅，而系中书省拟定。此所谓“定旨出命”。在中书省中，除中书令为正长官外，设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下，又有“中书舍人”，员额有七八人之多。中书舍人官位并不高，而他们却有拟撰诏勅之权。遇中书发布命令，多由他们拟撰。门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后，即加予复核，这是对此项命令之再审查。在门下省侍中、侍郎之下，设有若干第三级官，谓之“给事中”。给事中官位并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还，称为“涂归”，亦称“封驳”“封还”“驳还”等。诏勅自中书定旨、门下覆审手续完成后，即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权，而于决定命令则无权过问。
从执行的方便，唐制遇下诏勅，便先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为“政事堂”，中书、门下两省长官及侍郎皆出席，故唐人目光中，须中书、门下始称真宰相。
尚书省是政府里最高最大的行政机构。唐太宗在未登极前，曾做过尚书令。及太宗即位，朝臣无敢再当尚书令之职，因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官，即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔，如“同中书门下平章事”，及“参知机务”等名，即得出席政事堂会议，获得真宰相之身份。尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。
（二）地方政府组织。唐代地方行政最低一级为“县”，玄宗时全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”。唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐县分上、中、下三等：六千户以上为上县，六千户以下、三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分二级：万户以上为大县，其长官称“令”。万户以下为二级县，其长官称“长”。可见唐代的县比汉县为小。即此可见唐代地方长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。
其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守、县令长自行辟署任用，唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升迁，政府亦只得以升迁来奖励地方官。于是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远，升转亦灵活。因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则下级的永远沉沦在下级，轻易不会升迁到上级去，于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
（三）监察制度。唐代设“御史台”主监察之权，所谓三省、六部、一台，御史台脱离相权成为一独立之机构。唐中宗后，御史台分左右御史：左御史监察朝廷中央政府，所谓“分察”；右御史监察州县地方政府，所谓“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书、门下两省则不在监察之列。
分巡则分全国为十道，派去监察之御史，称为“监察使”，后改“巡察”、“按察”诸称，最后称为“观察使”，意即观察地方行政。名义上明明是中央官，派到各地区活动巡视观察；实际上则停驻地方，成为地方更高一级之长官。假使此项监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配；这即成为“节度使”。节度使在其地域可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权亦在节度使之掌握，于是便形成为“藩镇”。本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧即已如此，而唐代又蹈其覆辙。安史之乱即由此产生。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为“布政使”，清代总督、巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方，其权力压在布政使上面，驯致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚、总督，却不受中央节制，中央也便解体了。
总之，中国是一个广土众民的大国家，必须得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。
三、宋代
（一）中央政府组织。宋代的相权，较唐代低落得多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下、尚书两省都移在皇宫外面了；故亦只有中书省单独取旨，称“政事堂”，又和枢密院同称“两府”。宋代财政，掌握在三个司，第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司；“度支”即是管经济出纳的。形成所谓中书治民、枢密主兵、三司理财的军、民、财政之职权三分局面。王安石想要变法推行新政，第一措施便是设立“制置三司条例司”，把户部、盐铁、度支三个衙门重新组织起来。
再次说到用人，本该隶属宰相职权之下。宋代另设一个“考课院”，后来改名“审官院”，又分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置“三班院”，来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权，全不在宰相。这是宋初皇室在一种自卑感的私心下，蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。
其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定，宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。到宋初，宰相为避嫌，为推尊皇帝，遇政府定旨出命，先写一“劄子”，对于某事提出几项意见，拟成几条办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事，所以君权就重，相权就轻了。
（二）监察之权。政府官职中，还是有监察皇帝的，这叫作谏官。谏官也远自汉代便有，如“谏议大夫”之属，在汉属光禄勋，乃九卿之一，隶属于宰相。及到唐代，此种谏官都属于门下省，和“给事中”同属一机关；如“谏议大夫”“拾遗”“补阙”之类都是。谏官可随同宰相列席讨论会议，宰相有时有不便同皇帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲。有他们随从在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接冲突；而宰相要讲的话，却由他们口里讲了，这是政治上的一种技术问题。
这一制度到宋代又变了。宋代谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官现在是不直接属于宰相了。而且宋制，谏官不准由宰相任用；于是台官、谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之设，用意在纠绳天子，反来纠绳宰相。于是谏垣遂形成与政府对立之形势。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始。这也算是清议，清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有掣肘。谏官、台官渐渐变成不分，台官监察的对象是政府，谏官浄议的对象还是政府。这一制度，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。直要到后来，谏官锋鋩太凶了，闹得太意气，太无聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势。然而权相奸臣又从此出头了。
（三）地方政府。宋代地方政府分三级。最高一级称“路”，相当于唐代之“道”。最先分十五路，后来分成二十多路。中一级是府、州、军、监，相当于唐代之州、府。最低一级仍是县。地方长官知州、知府，本身另有官衔，都是中央官，带着一个“知某州某府事”的临时差遣。他的本职还是一中央官，而暂去管某州某府的事。严格说来，这些还是人事，非制度，但直到清代，“知县”“知府”却变成正式官名了。
各路设“监司官”（类同唐代各道观察使），每一路共有四个监司官，普通称为帅、漕、宪、仓：“帅”是安抚使，掌一路兵工民事；“漕”是转运使，掌财赋；“宪”是提刑按察使，掌司法；“仓”是提举常平使，掌救恤。以漕使即转运使为最重要，他须把地方全部财富转运中央去。在唐代，地方收入一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代则全部解中央，地方更无存储。惟其地方贫弱，所以金兵内侵，只中央首都汴京一失，全国瓦解，更难抵抗。唐代安史之乱，其军力并不比金人弱；唐两京俱失，可是州郡财力富厚，每一城池都存有几年的米，军装武器都有储积，所以到处可以各自为战，还是有办法。
四、明代
现代中国大体是由明开始的。可惜的是西方历史这一阶段是进步的，而中国这一阶段则退步了。至少就政治制度来讲，是大大退步了。
（一）中央政府组织。因宰相胡维庸造反，明太祖从此就废止宰相，不再设立，并说以后他的子孙也永远不准再立宰相。所以明代政府是没有宰相的。中书、门下两省都废了，只剩尚书省，但尚书令及左右仆射也不设了，改由六部分头负责，就叫做“六部尚书”，上面总其成者是皇帝。这些尚书都是二品大员，这已经是当时最高的官阶了。此外有一个“都察院”是由御史台变来的，专掌弹劾纠察。还加一个“通政司”，一个“大理院”，则称“九卿”。刑部尚书加上都察院和大理院，又叫做“三法司”，这都是司法机关。再说到“给事中”。它官阶虽只七品，但在明代，也是一个很重要的官。明代给事中是分科的，依照尚书六部分六科，故又叫“六科给事中”。皇帝诏书必经尚书，始分部行下全国，此六科给事中仍可有封驳权。
皇帝的秘书处，当时称为“内阁”，秘书便是“内阁大学士”。大学士阁权虽重，而他们的官阶还是低，只五品。实际运作中，大学士始终是兼衔，如某部尚书兼某殿（阁）大学士，他的本官还是尚书，大学士还是一兼职。内外一应章奏，先由大学士看过，拿一张小签条，写出他们意见，这在当时叫作“条旨”，又称“票拟”。待皇帝自己看过，拿这条子撕了，亲用红笔批下，名为“批红”，亦称“朱批”。批好拿出去，这便是正式的谕旨。
在唐代，一切政令由宰相拟定，送皇帝画勅。在宋代，是宰相向皇帝上劄子，先得皇帝同意或批改，再正式拟旨。现在明代，则一切诏令皆出皇帝亲旨，大学士只替皇帝私人帮忙，全部责任在皇帝。所以明代制度，可以说是由皇帝独裁了。
皇帝和内阁日常不见面，于是皇帝和内阁中间的接触，就多出一重太监上下其手的机会。甚至皇帝嫌麻烦，自己不批公事，私下叫太监批。“批红”的实权，落到太监手里。太监领袖称“司礼监”，明代政制最坏时，司礼监便是真宰相，而且是真皇帝。
（二）地方政府。地方政治一向是中国政治史上最大一问题。因为中国国家大，地方行政之好坏，关系最重要。顾亭林著有一部《日知录》。他的观点，地方政治干得好，天下就太平；地方政治干不好，天下就大乱。
明代地方行政最重要该首先提到的，就是所谓省区制度。在金、元两代，开始有“行中书省”，某地方出了事，就由中央派一两个人去镇压，“行省”是一个行动的中书省。这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制。如江苏徐州，是一个军事重镇，它一面是山东，一面是河南与安徽。徐州属江苏省，但它的外围，江苏管不着；如是则江苏的总督或巡抚就无法控制了。任何一省都如此。给你这一半，割去你那一半。好使全国各省，都成支离破碎。既不能统一反抗，而任何一区域也很难单独反抗。这是行省制的内在精神。明代把行省长官改成为“承宣布政使”，全国正式划分为十三“承宣布政使司”。
五、清代
清代政治和中国传统政治不同，因它背后有一批特别拥护皇帝的，这便是皇帝的同部族满洲人。清代政权，始终要袒护满洲人，须满洲人在后拥护，才能控制牢固。这样的政权，便是私政权。在这种私心下，就需要一种法术。所以说，清代政治，制度的意义少，而法术的意义多。
（一）中央政府组织。到雍正时，又在内阁之外另添一“军机处”。清代政府发布最高命令称“上谕”，上谕分为明发上谕、寄信上谕。“明发上谕”都是比较不关紧要的事。“寄信上谕”是清代特有的，直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。开始时，或因军事机密，才用这办法，后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。如是则一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。由这一点看来，清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。
清代的六部尚书，也沿袭明制。可是明代六部尚书的权相当大，尤其是吏、兵两部，全国用人、调兵，都归这两部管。清代的六部，权就小得多，六部尚书已经不能对下直接发命令。更不同的，是六部尚书、侍郎对皇帝皆得单独上奏这一点。这样一来，尚书就管不着侍郎。且要满汉分开，有一个中国尚书，一定还要有一个满洲尚书。有两个中国侍郎，一定还要有两个满洲侍郎。
清代皇帝下来的上谕不必经六部，六部不能径下命令到全国。尚书、侍郎都可单独上奏。又没有给事中封驳权。所以说清代那些措施，只是法术，不能说它是制度。
（二）地方政府。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成五级。总之，清代不许地方官有真正的权柄。
【摘编自钱穆《中国历代政治得失》】
