一宋代政府组织

（一）宋代中央政府

在我们要讲的汉、唐、宋、明、清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。专从政治制度上看来，也是最没有建树的一环。

（二）相权之分割

宋代的相权，较唐代低落得多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下、尚书两省都移在皇宫外面了；故亦只有中书省单独取旨，称“政事堂”。又和枢密院同称“两府”。“枢密院”是管军事的

门下、尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。然中书和枢密对立，也就是宰相管不着军事。

再论财政。宋代财政，掌握在三个司。“司”本是唐代尚书六部下面的官名。

所谓“三司”，第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司；“度支”即是管经济出纳的

再次说到用人。向来政府用人，本该隶属宰相职权之下。什么人该用，什么官该升，这是宰相下面尚书吏部的事。宋代却又另设一个“考课院”。考课就等于铨叙，后来改名“审官院”。又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置“三班院”，来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权，全不在宰相。

（三）君权之侵揽

即以朝仪言，唐代群臣朝见，宰相得有坐位，并赐茶。古所谓“三公坐而论道”，唐制还是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。

若把当时皇帝来比宰相，宰相却有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像样。试看五代时，有那几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢？然而皇帝到底该是一皇帝，他是一国之元首；皇帝太不像样了，其他一切官，会连带不像样。现在要拨乱返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的体统尊严不如宰相，也易启皇帝与宰相之间的猜嫌。据说当时宰相为了避嫌起见，为了表示忠诚拥戴新皇帝起见，所以过自谦抑，逊让不坐；这样才把政府尊严、皇帝尊严渐渐提起，渐渐恢复了。

其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定。此种拟稿叫做“熟拟”，亦称“熟状拟定”。“熟状拟定”是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝，皇帝只亲览了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏，此谓之“印画”。经此手续后，便可降出奉行。此项手续，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用现代话说，皇帝在政府所下的一切最高命令，有他的同意权。到宋初，宰相为避嫌，为推尊皇帝，为使皇帝的威望地位抬高，遇政府定旨出命，先写一“劄子”，这是一种意见的节要

皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事，所以君权就重，相权就轻了。

宋代制度之缺点，在散、在弱，不在专与暴。

（四）谏垣与政府之水火

后来御史退出皇宫，单独成为御史台，其职权便只限于监察政府，而没有监察皇帝和宫廷的权。但政府官职中，还是有监察皇帝的，这叫作谏官。

散朝后，皇帝另和宰相从容讨论。这时候旁人不得参加，而门下省的谏官们独在例外，他们常得随从宰相参加列席。这因宰相有时有不便同皇帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲。皇帝若生气，也无法直接对宰相。

御史大夫是监察政府百官的；谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。如是，若把谏官也看作是监察官，则中国历史上之监察官，应分台、谏两种。“台”是指的御史台。唐代的台官，虽说是天子的耳目；而唐代的谏官，则是宰相的唇舌。御史监察权在唐代已离相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手。

这一制度，到宋代又变了。谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。

于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。于是谏垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为职，无论什么事什么地方他都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低，权柄小，只是些清望之官，本来就挑选年轻有学问、有名望、有识见、有胆量、能开口的才任为谏官。他们讲话讲错了，当然要免职；可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。所以宰相说东，他们便说西。宰相说西，他们又说东。总是不附和，总爱对政府表示异见。否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪。只要是谏官，人人可以单独发表意见。政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始。这也算是清议。清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有掣肘。谏官、台官渐渐变成不分。台官监察的对象是政府，谏官浄议的对象还是政府；而把皇帝放在一旁，变成没人管。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？

直要到后来，谏官锋鋩太凶了，闹得太意气，太无聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势。然而权相奸臣又从此出头了。

（五）宋代地方政府

自五代以来，地方行政长官全属军人。宋太祖杯酒释兵权，把各将官的兵权削了，武臣不再带兵，自然也不准再管地方民政。这些勋臣武官，也在长期混乱中厌倦了，觉悟了，不再争持。他们仅拥一官号，中央替他们在首都供给了大的宅第，丰厚的俸禄，叫他们安住下来。

这些知州、知府，本身另有官衔，都是中央官，带着一个“知某州某府事”的临时差遣。他的本职还是一中央官，而暂去管某州某府的事。严格说来，这些还是人事，非制度，但直到清代，“知县”“知府”却变成正式官名了，这实在是不合理的。

在唐代，各道首长是“观察使”。照名义，观察史是由御史台派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政长官；可是后来渐渐变成地方首长了。这在唐代已讲过。到宋代又变了。这些官，在宋代又称“监司官”。每一路共有四个监司官。普通称为帅、漕、宪、仓：

“帅”是安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。

“漕”是转运使，掌财赋，领登耗上供，经费储积。

“宪”是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲直，囚徒详覆。

“仓”是提举常平使，掌救恤’领常平义仓’水利敛散。

这四个就等于都不是地方长官，而是中央派到地方来监临指挥地方的。在唐代的州县，只要奉承一个上司，即观察使；而宋代则要奉承四个上司，即帅、漕、宪、仓；那可想地方官之难做了。

此四司中，以漕使即转运使为最重要。地方财政，都在他手，他须把地方全部财富转运中央去。

所谓宋代的中央集权，是军权集中，财权集中，而地方则日趋贫弱。

二宋代考试制度

第一是唐代门第势力正盛，在那时推行考试，应考的还是有许多是门第子弟。门第子弟在家庭中有家教熏染，并亦早懂得许多政治掌故。一旦从政，比较有办法。

因循而至宋代，除却吕家、韩家少数几个家庭外，门第传统全消失了。农村子弟，白屋书生，偏远的考童骤然中式，进人仕途，对实际政治自不免生疏扞格。

其次，唐代考试，有公卷、通榜之制。所谓“公卷”，是由考生把平日诗文成绩，到中央时，遍送政府中能文章有学问的先进大僚阅看。此辈先进，看了考生平日作品，先为之揄扬品第。在未考以前，早已有许多知名之士，获得了客观的地位。“通榜”是考后出榜，即据社会及政府先辈舆论来拔取知名之士，却不专凭考试之一日短长。甚至主考官谦逊，因其不了解这一次考场中的学术公评，不自定榜，而倩人代定榜次；并有倩及应考人代定，而应考人又自定为榜首状元的。但此等事在当时反成嘉话，不算舞弊。本来考试是为国家选拔真才，明白得此项制度之主要精神与本原意义，又何必在细节上一一计较？但有些人便要借此制度之宽大处作弊。于是政府不免为要防弊而把制度严密化。这是一切制度皆然的。但制度逐步严密化，有时反而失却本义，而专在防弊上着想。宋代考试制度，是远比唐代严格了，那时则有糊名之制，所凭则真是考试成绩。其实考试成绩只是一日之短长，故有主考官存心要录取他平日最得意的门生从学，而因是糊名，寻觅不出该人之卷，而该人终于落第的。如是则考试防制严了，有时反得不到真才。

又唐代考试在礼部，分发任用在吏部。礼部及第，未必即获任用；因而仍多经各衙门长官辟署，在幕府作僚吏，而借此对政事却先有了一番实习。宋代则因经历五代长期黑暗，人不悦学，朝廷刻意奖励文学，重视科举，只要及第即得美仕；因此反而没有如唐代般还能保留得两汉以来一些切实历练之遗风美意。

第一：是想把学校教来代替考试。这是最关重要的。考试只能选拔人才，却未能培养人才。

第二：是想把考试内容改变，不考诗赋，改考经义。这一层用意亦甚是。人人学诗赋，风花雪月，用此标准来为政府物色人才，终不是妥当办法。但改革后却所得不偿所失，考经义反而不如考诗赋。王荆公因此叹息，说：“本欲变学究为秀才，不料转变秀才为学究。”这里面利弊得失之所以然，此刻不拟详说了。

三宋代赋税制度

他们却忘了原来这些“庸”与“调”早已包括并在两税里，把民间田租加重了

在汉代，中国本有地方自治组织，其首领称三老，三老之下有啬夫、游徼。三老是掌教化的，嗇夫主收田租，游徼管警察盗贼。他们都代表地方，协助政府。这一制度，到隋唐便没有了，变成有名无实。到了五代时候，军队每到一地方，要地方出力役，出贡调；那些本来早不在国家规定的制度里，于是临时就得找地方领袖，向他们要房子，要稻草，要马料，要用具，要壮丁，要给养。这明知道不好办，但也得勉强办。军队常川来往，这些地方领袖就变成专是对上办差。地方行政官却感到有此一种人，又省事，又易督责；于是即使地方上没有这样人，也硬要举出一个两个来。军队像水一样的流，到了某地就要派差；所以办差的办上三五年，家私就垮了。一个垮了，再找另一个。以后即使没有军队需索，地方长官也依然沿着旧习，仍要地方照常办差。这样就变成地方又多了一笔负担。而更坏的是使地方上没有一个能兴旺的家。兴旺了，派差便轮到他。这是宋代之所谓“差役法”。

四宋代兵役制度与国防弱点

宋代军队分两种：一称禁军，一称厢军。

在唐末五代时，藩镇骄横，兵乱频仍；当时社会几乎大家都当兵，读书人像要没有了。开头军队还像样，以后都变成了老弱残兵。军队不能上阵打仗，便把来像罪犯般当劳役用。其时凡当兵的，都要面上刺花字，称为“配军”，防他逃跑。

只因积重难返，宋太祖也只能在这种军队中挑选一批精壮的，另外编队，就叫“禁军”。禁军的挑选，身长体重都有规定。起先用一个活的兵样，后来用木头做成一人样子，送到各地方各队伍；合这标准的，就送中央当禁军。因此禁军比较像样。不合这标准的，留在地方做厢军。“厢”是城厢之义，“厢军”是指驻在各地方城厢的。这些兵，并不要他们上阵打仗，只在地方当杂差。地方政府有什么力役，就叫他们做。

所以宋代立国是没有国防的。

当时的军粮，也已经要全靠长江流域给养。古代所谓大河中原地带，早在唐末五代残破不堪，经济全赖南方支持

为要节省一点粮运费用，所以迁就建都在开封。

在这种情形下，宋代就变成养兵而不能打仗，明知不能打仗而又不得不养兵。更奇怪的，养了兵又不看重他们，却来竭力提倡文治。这也未可厚非，宋代究因刻意提倡文治，才把晚唐五代一段中国历史的逆流扭转过来了。在宋人只想把这些兵队来抵御外患；一面提倡文治，重文轻武，好渐渐裁抑军人跋扈，不再蹈唐末五代覆辙。因此养兵而愈不得兵之用，以后就愈养愈多。

裁兵的步骤，是想恢复古代民兵制度，来代替当时的佣兵。但民兵制度，急切未易推行到全国。遂有所谓“保甲”制，先在黄河流域一带试行。保甲就是把农民就地训练，希望临时需要，可以编成军队，而又可免出钱养兵之费。

论到“募兵制”，本来也非全要不得。在某种地方某种情形下，募兵也很有用。但须有一确定的敌人做目标，而且非打不可，在几年内，定要把敌人解决；在这种情形下，募兵可以刻意训练，及锋而试，或许比全国皆兵制还好些。

但宋代的国防精神是防御性的，不敢主动攻击，用意始终在防守。把募兵制度与长期的防守政策相配合，这却差误了。一个士兵募了来，轻易不脱行伍，直养到六十岁，还在军队里。其间只有二十岁到三十岁这十年可用。三十岁到六十岁这三十年，他已老了。而且在军伍十年，精神也疲了。这样的军队，有名无实，于是只有再招新的。因此军队愈养愈多，纪律又不好。队伍多了，虽不易捍御外侮，却很能引起内乱。

弄得一方面是“冗兵”，一方面是“冗吏”，国家负担一年重过一年，弱了转贫，贫了更转弱。宋代政府再也扭不转这形势来。

地方兵厢军是摆着无用的，各边防守，全须派中央禁军去。但亦不让其久戍

宋代是没有退役的，不在边防，即在中央，仍是在行伍中。如是则一番调防，在军人只感是一番劳动，因此又要多送他们钱。因此宋代虽连年不打仗，而经费上则等于年年动员，年年打仗。

结果宋代成为一个因养兵而亡国的朝代。

宋太祖临死有遗嘱告诉他后人说：你们子孙相传，绝对不能杀一个读书人。他们牢守此家训，都知尊重文臣士大夫。直到南宋，还是守着“不杀士大夫”的遗训。岂止不杀，宋王室实在是懂得优奖文人的。因此过了百十年，能从唐末五代如此混乱黑暗的局面下，文化又慢慢的复兴。后代所谓宋学，又称“理学”，就是在宋兴后百年内奠定基础的。这一辈文人，都提倡“尊王攘夷”，明夷、夏之分，又提倡历史传统；所以中国还能维持，开辟出自宋以下的下半部中国史，一直到现在。正因宋代人那样尚文轻武，所以“好铁不打钉，好男不当兵”的话头，也就从那时传下来。我们今天从历史上平心评论，只能说宋代人为了补救唐代人的毛病，而并没有完全把毛病纠正过来；我们却不能轻怪宋人。须知有许多毛病，还该怪唐代人。唐代穷兵黩武，到唐玄宗时，正像近代所谓的“帝国主义”，这是要不得的。我们只能说罗马人因为推行帝国主义而亡国，并且从此不再有罗马。而中国在唐代穷兵黩武之后仍没有垮台，中国的历史文化依然持续。这还是宋代人的功劳。我们不能因他太贫太弱，遂把这些艰苦一并抹杀。

而骑兵所需的马匹，在中国只有两个地方出产：一在东北，一在西北。一是所谓蓟北之野，即今热察一带。一是甘凉河套一带。一定要高寒之地，才能养好马。养马又不能一匹一匹分散养；要在长山大谷，有美草，有甘泉，有旷地，才能成群养，才能为骑兵出塞长途追击之用。而这两个出马地方，在宋初开国时，正好一个被辽拿去，一个被西夏拿去，都不在中国手里。与马相关联的尚有铁。精良的铁矿，亦都在东北塞外。这也是宋代弱征之一。王荆公行新法，一面想训练保甲，一面又注意到养马。

把马寄养在私家，一匹一匹分散养。平时民间可以利用领养之马，遇到战争需要，再临时集合。这种事，民间当然情愿做，领一匹马来，平时作牲口用，却不晓得马在温湿地带饲养不易，很容易生病死亡。但马死了要赔钱。于是农民把养马看做苦事。政府却要挨派。于是“保马”变成一秕政。其实这一方法，纵使推行有效，遇到战事，一群羸弱之马，也未必真有用。

自然，宋代若能出一个大有为之主，就国防根本条件论，只有主动的以攻为守；先要大大的向外攻击，获得胜利，才能立国；才能再讲其他制度。现在是以防御来保国家，而且是一种劣势的防御，迟早总要失败。