按照韦伯对理性的理解,任何制度实际上都是由工具理性和价值理性共同构成的,具有双重的价值取向。制度的工具理性解决的是制度由谁制定或谁有权制定、如何制定、如何保证制度的落实、如何对制度加以监督等问题……;制度的价值理性是指制度在制定时所选择的价值标准、所追求的目的应该合乎公正、正义的原则。制度的价值理性涉及以何种价值观来安排制度,它指导着权力、利益和义务的划分。[1]聘任制公务员的制度建构,体现工具理性,就是要增强制度的合法性、操作性以及与其他制度的协调配套;体现价值理性,就是要准确把握中国特色聘任制公务员制度的要义,坚持宗旨意识、党管干部原则,维护社会公平正义。
(一)制度建构要素
1.“职位设置”(前提)。科学的职位设置不仅在于堵塞制度漏洞,更在于对提升公共管理服务水平的价值追求。“也许,当参与者把行政界定为职位的占有而不是界定为完成组织使命的必要成分时,便会产生对行政过程最广泛的限制。”[2]因此,聘任职位的设置源自于事业发展和降低行政成本的客观要求,应将重大任务、重点项目,重大工程、新的监管任务等作为职位设置的主要依据,而非机关内部职位的主观重配。专业性较强的职位要体现高端、 紧缺,解决机关人才结构的突出矛盾;辅助性职位则体现降低机关用人成本的要求。
2.“科学招聘”(关键)。如何最大程度地兼顾公平和科学是聘任制公务员招聘的关键。在坚持公开公平公正的前提下,招聘要充分考虑到对象的特殊性,发挥现代人才测评技术和专家评价的作用,体现专业化。同时,尊重用人单位自主权,体现放权、简化的特点。如果按照相关程序,部分特定职位没有合适选聘对象的,也可直接选聘。 对于直接选聘,重点把握好程序的严密性和职位的匹配性两个重要条件。
3.“职责规范”(基础)。聘任制公务员制度难题在于考核评价,考核评价的难题在于准确界定聘任制公务员的工作目标,而破解这一难题的钥匙在于建立聘任制公务员的职位职责规范。职位职责规范的建立不仅是聘任制公务员绩效考核的基础,也是其“进、管、出”各环节管理的基础,从职位设置、招聘、考核、奖惩、退出等各个管理环节, 都要确立职位职责规范的依据。
4.“合同管理”(核心)。聘任制公务员要坚持依公务员法管理与依聘任合同管理相结合的原则。试点背景下,应强调在公务员法的框架内,彰显契约精神,完善合同规范。 同时,与合同相配套,创新用人机制,发挥市场配置作用,激活鲶鱼效应,体现聘任制公务员人力资本的特有价值。
5.“退出管理”(保障)。出口畅通是聘任制公务员与选任制、委任制公务员的重要区别,聘任制公务员聘期1- 5年,聘期结束后,除有特殊需求的,一般不长期续聘。对于有试点地提出签订长期合同和无固定期限合同,甚至转为委任制公务员的设想,应谨慎防范,避免其逐步制度化。 同时,要建立有效衔接的社会保障制度,为聘任制公务员退出消除障碍。
